94헌마201 경기도남양주시등33개도농복합형태의시설치등에관한법률 제4조 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 지방자치단체의 폐치·분합에 관한 이 사건 법률조항이 청구인들의 기본권과 관련성이 있어 헌법소원의 대상이 되는지
• 이 사건 법률이 시행일(1995.1.1.) 이전인 시점에서 제기된 심판청구가 기본권침해의 현재성을 갖추었는지
• 이 사건 법률조항 자체에 의하여 구체적 집행행위를 기다리지 않고 직접 기본권을 침해받았다고 볼 수 있는지(직접성)

본안 판단

• 국회가 이 사건 법률을 제정함에 있어 공공복리적합성 판단과 비례원칙 적용을 준수하였는지
• 이 사건 법률 제정과정에서 지방의회 의견청취·주민투표(주민의견조사)에 관한 적법절차원칙을 준수하였는지

2) 사실관계

• 청구인 김○근은 충청북도의회 의원이자 충청북도 중원군 주민이고, 청구인 김○수·이○영은 충청북도 중원군의회 의원이자 중원군 주민이며, 청구인 민○용·변○은·곽○곤은 중원군 주민임(대리인 변호사 이석연)
• 심판대상조항(이 사건 법률 제4조) 원문: "제4조(충청북도 충주시등의 설치) ① 충청북도의 충주시·제천시·중원군 및 제천군을 각각 폐지한다. ② 충청북도에 충주시 및 제천시를 각각 다음과 같이 설치한다. [충주시: 제1항의 규정에 의하여 폐지되는 충청북도 충주시 일원과 중원군 일원 / 제천시: 제1항의 규정에 의하여 폐지되는 충청북도 제천시 일원과 제천군 일원]"이고, 청구취지는 그중 중원군을 폐지하는 부분과 그 폐지되는 중원군 일원을 관할구역으로 하여 충주시를 설치하는 부분이 헌법에 위반된다는 것임
• 국회가 1994.3.16. 법률 제4141호로 지방자치법을 개정하여 시·군 통합의 근거를 마련하였고, 정부가 1994.3.22. 전국 49개시 43개군을 통합권유대상지역으로 선정하여 통합을 추진함
• 중원군수가 1994.4.11. 공청회, 1994.4.21.∼4.25. 주민의견조사(참가 92.9%, 찬성 61.8%, 반대 38.2%)를 실시하고, 중원군의회 의견(재적 13, 찬성 5, 반대 7, 무효 1로 부결)을 들은 다음 통합 기본계획을 도지사에게 건의함
• 내무부가 도농복합형태의시설치등에관한법률안을 입안하여 국무회의 의결을 거쳐 국회에 제출하였고, 국회가 이 사건 법률을 제정·의결하여 1994.8.3. 법률 제4774호로 공포하였으며 1995.1.1.부터 시행하도록 정함
• 청구인들은 이 사건 법률 제4조에 의하여 중원군이 곧바로 폐지되고 충주시에 흡수·편입되며 시행이 확실시된다는 점에서 별도의 집행행위 없이도 위 법률조항 자체에 의하여 기본권을 현재·직접 침해당한다고 주장하며 이 사건 심판청구(1994.9.26. 제기)에 이름
• 청구인 주장: 첫째 시군통합추진지침상 통합대상지역이 아님에도 자의적으로 선정되었고, 둘째 중원군의회가 통합안을 부결하였음에도 반영되지 않았으며, 셋째 주민투표법 미제정을 이유로 주민투표 대신 주민의견조사로 대체하였고, 넷째 주민의견조사 과정에서 세대별 일련번호 부여 등으로 자유성·공정성이 저해되었으며, 다섯째 도시위주 통합으로 농촌지역인 중원군의 대표성·특수성이 약화되고 혐오시설 집중·재정부담 증가가 예상된다는 점에서 적법절차원칙(헌법 제12조) 및 지방자치제도(헌법 제117조, 제118조) 위반을 주장하고, 자의적 차별로 평등권(헌법 제11조 제1항)을, 강제편입으로 일반적 행동자유권·거주이전의 자유를 침해받았다고 주장함
• 내무부장관 의견: (각하 주장) 시행일(1995.1.1.) 이전인 1994.9.26. 제기된 심판청구는 권리침해의 현재성을 결여하였고, 전통문화 계승발전·지방자치는 구체적 기본권이 아니어서 그 부분 청구는 부적법함. (기각 주장) 지방의회 의견은 법적 구속력 없는 참고사항에 불과하고, 중원군과 충주시는 본래 동일 문화·생활권이며, 통합 후에도 읍·면 특례 유지·개발계획 수립 등으로 중원군 지역 특성이 유지되고, 주민투표법 미제정 상황에서 주민의견조사로 주민투표제도 도입취지를 존중하였으므로 절차상 하자가 없다는 취지로 답변함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
경기도남양주시등33개도농복합형태의시설치등에관한법률(1994.8.3. 법률 제4774호) 제4조	심판대상조항. 충청북도 충주시·제천시·중원군·제천군을 폐지하고 충주시·제천시를 새로 설치
지방자치법 제4조	지방자치단체 명칭·구역 변경 또는 폐치·분합시 법률로 정하고 관계 지방의회 의견을 들어야 함
지방자치법 제13조의2 제1항, 제2항	지방자치단체 폐치·분합 등에 대하여 지방자치단체의 장이 주민투표를 붙일 수 있음(임의규정), 주민투표 절차는 별도 법률로 정함
헌법 제117조, 제118조	지방자치단체의 자치권(자치단체·자치기능·자치사무의 보장) 제도적 보장
헌법 제37조 제2항	국민의 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위해 필요한 경우에 한하여 법률로 제한
헌법 제10조·제11조·제12조·제14조·제24조·제25조·제34조·제35조	인간다운 생활공간에서 살 권리, 평등권, 정당한 청문권, 거주이전의 자유, 선거권, 공무담임권, 인간다운 생활을 할 권리·사회보장수급권, 환경권의 근거 조문

결정요지

• 적법요건 판단: 지방자치단체의 폐치·분합에 관한 것은 지방자치단체의 자치행정권 중 지역고권의 보장문제이나, 대상지역 주민들은 인간다운 생활공간에서 살 권리, 평등권, 정당한 청문권, 거주이전의 자유, 선거권, 공무담임권, 인간다운 생활을 할 권리, 사회보장·사회복지수급권 및 환경권 등을 침해받게 될 수도 있다는 점에서 기본권과도 관련이 있어 헌법소원의 대상이 될 수 있음. 이 사건 법률이 시행되면 즉시 중원군이 폐지되고 충주시에 흡수되므로, 법률이 효력발생하기 이전이라도 청구인들의 권리관계가 침해될 수 있음을 현재의 시점에서 충분히 예측할 수 있어 기본권침해의 현재성이 인정됨(헌재 1992.10.1. 선고, 92헌마68,76(병합) 결정 참조). 또한 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 되려면 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접·현재 기본권을 침해받아야 하는바(헌재 1992.11.12. 선고, 91헌마192 결정 참조), 다른 집행행위의 매개 없이 이 사건 법률조항 자체에 의하여 중원군이 폐지되어 충주시에 편입되므로 기본권침해의 직접성도 인정됨
• 본안 판단: (공공복리적합성·비례원칙) 국가가 국민의 기본권을 제한하는 입법활동에 있어서 준수하여야 할 기본원칙으로서, 입법목적의 정당성이 인정되어야 하고, 그 목적 달성을 위한 방법이 효과적이고 적절하여야 하며(방법의 적절성), 기본권제한은 필요한 최소한도에 그치도록 하여야 하고(피해의 최소성), 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교형량할 때 보호되는 공익이 더 커야 함(법익의 균형성)(헌재 1992.12.24. 선고, 92헌가8 결정 참조). 이 사건 법률의 위헌여부 판단에 있어서는 국회의 판단과 결정이 명백히 잘못되었거나 분명히 반박될 수 있는가, 헌법상 가치질서에 위배되는가 여부를 심사하여야 함. 중원군과 충주시는 1956년 분리되기 전까지 역사적으로 한 고장이었고 지형적으로도 동일생활권이므로 국회는 잘못된 사실적 전제를 입법 기초로 삼지 아니하였고, 예산절감·광역행정 효율화·지역균형발전이라는 통합목적에 더하여 도농복합형태의시설치에따른행정특례등에관한법률 제정을 통해 기존 행정·재정상 혜택 상실 방지, 낙후지역 개발지원, 공무원 인사상 불이익 방지 등 부작용 최소화 조치를 마련하였으므로 공공복리적합성 판단과 비례원칙 적용에 있어서 명백히 잘못되었거나 헌법상 가치질서를 침해하였다고 볼 수 없음. (적법절차원칙) 헌법 제12조 제3항 본문은 형식절차상의 영역에 한정되지 아니하고 입법 등 국가의 모든 공권력 작용에 절차적 적법성뿐만 아니라 실체적 적법성도 갖추어야 함을 명시한 것임(헌재 1992.12.24. 선고, 92헌가9 결정 참조). 지방자치법 제4조 제2항의 지방의회 의견청취는 그 절차를 거친 것 자체로 적법절차가 준수된 것이고 그 결과는 국회 입법의 판단자료로 기능할 뿐이며, 주민투표에 관한 지방자치법 제13조의2는 임의규정이고 주민투표법도 제정되지 아니하였고 그 절차는 청문절차의 일환으로 구속적 효력이 없으므로 주민투표를 실시하지 아니하였다 하여 적법절차원칙을 위반하였다고 할 수 없으며, 중원군수가 실시한 주민의견조사와 공청회로 청문절차상 의견진술 기회는 충분히 부여되었음

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 기본권 관련성 및 현재성·직접성(적법요건)

• 법리: 지방자치단체 폐치·분합은 지역고권 문제이나 대상주민의 기본권과도 관련이 있어 헌법소원 대상이 될 수 있고, 법규범이 효력발생 전이라도 장래 불이익을 현재 시점에서 충분히 예측할 수 있으면 현재성이 인정되며, 다른 집행행위 매개 없이 법률 자체에 의해 자유의 제한·권리의 박탈이 생기면 직접성이 인정됨
• 포섭: 이 사건 법률 제4조에 의하여 중원군이 폐지되고 충주시에 흡수·편입됨으로써 청구인들은 인간다운 생활공간에서 살 권리, 평등권, 정당한 청문권, 거주이전의 자유, 선거권, 공무담임권, 인간다운 생활을 할 권리·사회보장수급권, 환경권을 침해받게 될 수 있고, 1994.8.3. 공포되어 1995.1.1. 시행이 확실시되는 이 사건 법률조항 자체에 의하여 별도의 집행행위 없이 중원군이 폐지되어 충주시에 편입되므로 현재성·직접성이 모두 인정됨
• 결론: 이 사건 심판청구는 적법함

쟁점 2: 공공복리적합성·비례원칙 준수 여부

• 법리: 기본권제한 입법은 목적의 정당성, 방법의 적절성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 갖추어야 하고, 위헌여부 판단은 국회의 판단·결정이 명백히 잘못되었거나 헌법상 가치질서에 위배되는지를 심사함
• 포섭: 중원군과 충주시는 1956년 분리 전까지 동일 행정구역이었던 역사적 동질성과 동일생활권이라는 지형적 사실을 기초로 통합이 이루어졌고, 예산절감·광역행정 효율화·지역균형발전이라는 목적 아래 도농복합형태의시설치에따른행정특례등에관한법률을 통해 기존 행정·재정상 혜택 유지, 낙후지역 개발계획·재정지원, 공무원 인사상 불이익 방지, 통합 당시 의원임기 특례 등으로 기본권제한을 필요 최소한도로 그치도록 함
• 결론: 국회가 이 사건 법률 제정에 있어 공공복리적합성 판단과 비례원칙 적용에 있어 명백히 잘못되었거나 헌법상 가치질서를 침해하였다고 볼 수 없음

쟁점 3: 적법절차원칙 위배 여부

• 법리: 적법절차원칙은 절차적 적법성뿐만 아니라 실체적 적법성도 요구하며, 지방의회 의견청취(지방자치법 제4조 제2항)와 주민투표(같은 법 제13조의2)는 청문절차로서 이해관계인에게 고지·의견진술 기회를 부여하면 족하고 국회가 그 결과에 구속되는 것은 아님
• 포섭: 국회는 중원군의회의 의견(반대)을 들었고, 중원군수는 공청회 및 주민의견조사(참가 92.9%, 찬성 61.8%)를 실시하였으며, 주민투표법이 아직 제정되지 아니한 상황에서 지방자치법 제13조의2 소정 주민투표는 임의규정이고 그 결과에 구속력이 없으므로 주민투표를 실시하지 않고 주민의견조사로 대체하였다고 하여 절차상 하자가 없음
• 결론: 이 사건 법률 제정과정에서 적법절차원칙을 위반하였다고 할 수 없음
• 최종 결론: 청구인들의 청구를 기각함(재판관 조승형의 반대의견 있음)

5) 반대의견

• 재판관 조승형은 다수의견 중 적법절차원칙이 준수되었다는 부분에 반대함
• 지방자치법 제4조 제2항이 지방의회 의견을 들어야 한다고 규정한 취지는 원칙적으로 그 의견에 따르되 특단의 사정이 있을 때에 한하여 반하여 입법할 수 있다는 의미로 해석되어야 하고, 같은 법 제13조의2 제2항 소정의 주민투표에 관한 법률이 제정·시행되지 아니하는 한 발의자·투표절차 등을 특정할 수 없어 주민투표를 부칠 수 없으므로, 국회는 이 사건 법률 제정 이전에 최우선적으로 주민투표에 관한 법률을 제정하고 그 시행 후 지방자치단체의 장의 주민투표 실시 여부와 그 결과를 지켜본 다음, 주민의사와 지방의회 의결내용이 상반하면 주민의사에 따라, 동일하면 그대로 입법 여부를 결정하고 특단의 사정이 있을 때에만 이에 반하여 입법할 수 있다는 순차적 입법사전절차를 밟아야 함이 헌법상 적법절차원칙의 요구라고 봄
• 국회는 주민투표법을 제정하지 아니한 채 적법한 주민투표에 의한 주민의사를 확인하지 아니하였고, 법률에 없는 절차인 주민의견조사로 이를 대체하였으며, 1994.5.11. 중원군의회 의결(찬성 5, 반대 7, 무효 1)로 이 사건 법률 제정에 반대하였음에도 공청회·주민의견조사만으로 절차를 거쳤다고 볼 수 없으므로, 이 사건 법률은 적법한 절차를 밟지 아니한 채 국회 임의로 제정한 것에 불과하여 적법절차원칙을 위반한 위헌·무효의 법률이라고 봄(따라서 심판청구를 인용하여야 한다는 의견)

참조: 헌법재판소 1994. 12. 29. 선고 94헌마201 결정