결정요지

(적법요건 판단)

• 이 사건 시행규칙조항 부분(각하): 헌법재판소법 제68조 제1항상 기본권을 침해받은 자란 공권력 행사로 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미하며, 단순히 간접적·사실적 또는 경제적 이해관계 있는 제3자는 이에 해당하지 않음. 이 사건 시행규칙조항은 지문날인이 된 발급신청서의 작성을 전제로 그 송부를 규정한 것이므로, 지문날인을 거부한 청구인 이○빈 등에게는 현재 기본권이 침해된다고 볼 여지가 없음. 기본권 침해가 장래 발생하더라도 그 침해가 틀림없을 것으로 현재 확실히 예측된다면 현재성이 인정되나, 지문날인제도를 다투는 청구인 이○빈 등이 장래 지문날인을 할 것이 확실히 예측된다고 보기도 어려워 현재성 미충족. 따라서 기본권 침해의 자기관련성 및 현재성 요건 결여로 부적법.

• 이 사건 시행령조항 부분(적법): 청구인 이○빈 등은 17세 발급대상자로서 이 사건 시행령조항에 따라 열 손가락 지문을 날인하여 신청해야 할 의무를 부담하고, 정당한 사유 없이 미신청 시 과태료에 처해지므로, 집행행위에 의하지 않고 법령 그 자체에 의하여 의무가 부과된 경우로서 자기관련성·직접성·현재성 모두 충족.

• 경찰청장의 보관 등 행위 부분 — 공권력 행사 해당성: 경찰청장이 지문정보를 보관·전산화하여 경찰행정목적에 사용하는 것은 개인정보의 하나인 지문정보의 보관·처리·이용을 의미하고, 이는 헌법상 기본권의 하나인 개인정보자기결정권을 제한하는 공권력의 행사로 보아야 하므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당함.

• 경찰청장의 보관 등 행위 부분 — 청구기간: 경찰청장의 보관 등 행위는 각 보관 또는 전산화한 날 이후 청구인 오○익 등의 심판청구시점까지 계속되고 있었으므로, 계속되는 권력적 사실행위를 대상으로 하는 이 부분 심판청구에는 청구기간 도과의 문제가 발생하지 않음.

(본안 판단)

개인정보자기결정권의 헌법적 근거와 보호범위

개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리, 즉 정보주체가 개인정보의 공개와 이용에 관하여 스스로 결정할 권리를 말함.

개인정보자기결정권의 보호대상인 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 그 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보이고, 반드시 개인의 내밀한 영역이나 사사의 영역에 속하는 정보에 국한되지 않고 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 개인정보까지 포함. 그러한 개인정보를 대상으로 한 조사·수집·보관·처리·이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당함.

개인정보자기결정권의 헌법상 근거로는 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유, 헌법 제10조 제1문의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권에 근거를 둔 일반적 인격권 또는 위 조문들과 동시에 우리 헌법의 자유민주적 기본질서 규정 또는 국민주권원리와 민주주의원리 등을 고려할 수 있으나, 개인정보자기결정권으로 보호하려는 내용을 위 각 기본권들 및 헌법원리들 중 일부에 완전히 포섭시키는 것은 불가능하므로, 그 헌법적 근거를 굳이 어느 한 두 개에 국한시키는 것은 바람직하지 않고, 오히려 개인정보자기결정권은 이들을 이념적 기초로 하는 독자적 기본권으로서 헌법에 명시되지 아니한 기본권으로 보아야 함.

개인의 고유성, 동일성을 나타내는 지문은 그 정보주체를 타인으로부터 식별가능하게 하는 개인정보이므로, 시장·군수 또는 구청장이 개인의 지문정보를 수집하고, 경찰청장이 이를 보관·전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 것은 모두 개인정보자기결정권을 제한하는 것임.

법률유보원칙 위배 여부

기본권 제한의 방법은 원칙적으로 법률로써만 가능하나, 헌법 제37조 제2항의 법률유보원칙은 '법률에 의한 규율'이 아니라 '법률에 근거한 규율'을 요청하는 것이므로, 기본권 제한에는 법률의 근거가 필요할 뿐이고 기본권 제한의 형식이 반드시 법률의 형식일 필요는 없음.

• 이 사건 시행령조항에 관하여: 주민등록법 제17조의8 제2항 본문이 주민등록증 수록사항의 하나로 지문을 규정하고 있고 '오른손 엄지손가락 지문'으로 특정하지 않았으며, 이 사건 시행령조항은 같은 조 제5항의 위임규정에 근거하여 발급신청서 서식을 정하면서 보다 정확한 신원확인이 가능하도록 열 손가락 지문을 날인하도록 한 것이므로 법률에 근거가 없는 것으로서 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없음.

• 경찰청장의 지문정보 보관행위에 관하여: 지문정보는 ① 개인의 동일성 확인 징표이나 인격적·신체적·사회적·경제적 평가 내용이 없는 중립적 정보, ② 전문적 감식능력 없이는 정보주체 파악이 거의 불가능한 이용주체제한성, ③ 직접 날인 방식으로 왜곡 없는 객관적 정보의 특성을 가지므로, 요청되는 법률에 의한 규율의 밀도 내지 수권법률 명확성의 정도는 그다지 강하지 않음. 공공기관의개인정보보호에관한법률 제5조(소관업무 수행에 필요한 범위의 개인정보화일 보유 허용), 동법 제10조 제2항 제6호(범죄수사를 위한 다른 기관 제공 허용)는 그보다 기본권 침해 우려가 덜한 일반문서에 의한 개인정보의 경우에도 같은 범위와 목적 하에 보유·제공을 허용하는 취지로 해석되므로 경찰청장의 지문정보 보관행위의 법률적 근거가 됨. 아울러 주민등록법 제17조의8 제2항 본문, 제17조의10 제1항, 경찰법 제3조, 경찰관직무집행법 제2조에도 근거하고 있음. 따라서 경찰청장의 지문정보 보관행위는 법률유보원칙에 위배되지 않음.

• 경찰청장의 전산화·범죄수사목적 이용행위에 관하여: 공공기관의개인정보보호에관한법률 제5조에 의하여 전산화도 허용되고, 동법 제10조 제2항 제6호 등은 범죄수사목적 이용의 법률적 근거로도 원용될 수 있으므로 법률유보원칙 위배 없음.

• 다만 오늘날 정보화사회로의 급속한 진전에 따라 개인정보보호의 필요성이 날로 증대하고 있는 현실에 비추어 볼 때, 경찰청장이 지문정보를 보관·전산화하고 이를 범죄수사목적 등에 이용하기 위해서는 그 보관·전산화·이용의 주체, 목적, 대상 및 범위 등을 법률에 구체적으로 규정함으로써 법률적 근거를 보다 명확히 하는 것이 바람직함을 지적.

4) 적용 및 결론

적법요건 판단

(이 사건 시행규칙조항 부분)

• 법리: 기본권을 침해받은 자는 공권력 행사로 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미하며, 기본권 침해가 장래 발생하더라도 그 침해가 틀림없을 것으로 현재 확실히 예측된다면 현재성이 인정됨
• 포섭: 이 사건 시행규칙조항은 지문날인이 된 발급신청서 작성을 전제로 송부를 규정한 것이므로, 지문날인을 거부한 청구인 이○빈 등은 현재 기본권 침해가 없음. 또한 이들이 장래 지문날인을 할 것이 확실히 예측된다고 보기 어려워 현재성도 충족하지 못함
• 결론: 기본권 침해의 자기관련성 및 현재성 요건 결여로 각하

(이 사건 시행령조항 부분)

• 법리: 집행행위에 의하지 않고 법령 그 자체에 의하여 직접 의무가 부과되는 경우 자기관련성·직접성·현재성 충족
• 포섭: 청구인 이○빈 등은 17세 발급대상자로서 이 사건 시행령조항에 의해 직접 열 손가락 지문날인 의무를 부담하고 미신청 시 과태료 처분 대상이 됨
• 결론: 적법요건 모두 충족

(경찰청장의 보관 등 행위 부분)

• 법리: 개인정보자기결정권을 제한하는 행위는 헌법소원의 대상인 공권력의 행사에 해당; 계속되는 권력적 사실행위는 청구기간 도과 문제가 발생하지 않음
• 포섭: 지문정보의 보관·전산화·이용은 개인정보자기결정권을 제한하는 공권력 행사에 해당함. 경찰청장의 보관 등 행위는 1985년·1993년경부터 심판청구시까지 계속됨
• 결론: 헌법소원 대상성 및 청구기간 모두 적법

본안 판단

(신체의 자유, 양심의 자유, 무죄추정원칙 침해 여부)

• 신체의 자유(헌법 제12조 제1항 전문): 신체의 안정성이 외부로부터의 물리적인 힘이나 정신적인 위험으로부터 침해당하지 아니할 자유와 신체활동을 임의적이고 자율적으로 할 수 있는 자유를 말함. 열 손가락 지문날인 의무 부과만으로는 신체의 안정성 저해 또는 신체활동 자유 제약에 해당하지 않으므로, 이 사건 시행령조항 및 경찰청장의 보관 등 행위 모두 신체의 자유 침해가능성 없음
• 양심의 자유(헌법 제19조): 양심의 자유는 세계관·인생관·주의·신조 등 나아가 개인의 인격형성에 관계되는 내심에서의 가치적·윤리적 판단에 국가 간섭을 받지 않을 내심의 자유 및 외부 표명 강제를 받지 않을 자유를 포함하나, 지문날인 여부의 결정이 선악의 기준에 따른 개인의 진지한 윤리적 결정에 해당한다고 보기 어려워 이 사건 시행령조항에 의한 양심의 자유 침해가능성 없음
• 무죄추정원칙·영장주의: 경찰청장의 보관 등 행위가 지문정보 보관자 모두의 유죄추정을 전제로 한다고 볼 수 없으며, 이미 수집되어 있는 지문정보를 보관·전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 것만으로 영장주의 내지 강제수사법정주의에 위배된다고 볼 여지 없음

(이 사건 지문날인제도와 개인정보자기결정권)

(가) 제한되는 기본권

• 개인정보자기결정권: 정보주체가 개인정보의 공개와 이용에 관하여 스스로 결정할 권리. 지문은 개인의 고유성·동일성을 나타내는 개인정보로서 그 수집·보관·전산화·이용 모두 개인정보자기결정권을 제한함
• 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 인격권, 사생활의 비밀과 자유는 모두 개인정보자기결정권의 헌법적 근거로 거론되는 것들로서 개인정보에 대한 수집·보관·전산화·이용이 문제되는 이 사건에서 그 보호영역이 개인정보자기결정권과 중첩되는 범위에서만 관련, 개인정보자기결정권 침해 여부 판단으로 함께 판단

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

이 사건 시행령조항 및 경찰청장의 보관 등 행위는 불가분의 일체를 이루어 지문정보의 수집·보관·전산화·이용이라는 넓은 의미의 이 사건 지문날인제도를 구성하므로, 이를 분리하지 않고 이 사건 지문날인제도 전체를 대상으로 과잉금지원칙 위배 여부를 심사.

• (1) 목적의 정당성: 이 사건 지문날인제도는 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하여 경찰청장이 보관·전산화하고 범죄수사목적 등에 이용하는 것으로, 신원확인기능의 효율적 수행 도모 및 신원확인의 정확성·완벽성 제고를 목적으로 함. 목적의 정당성 충분히 인정됨

• (2) 수단의 적합성: 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하고 이를 보관·전산화하여 이용하는 것이 위와 같은 목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 방법의 하나가 될 수 있음

• (3) 침해의 최소성

  • 첫째, 범죄자 등 특정인의 지문정보만 보관해서는 17세 이상 모든 국민의 지문정보를 보관하는 경우와 같은 수준의 신원확인기능을 도저히 수행할 수 없으므로, 사전에 광범위한 지문정보 보관은 불가피함
  • 둘째, 한 손가락만의 지문정보 수집 시 손가락 자체 손상, 세월의 경과나 사고로 인한 지문 손상 등으로 신원확인이 불가능해지는 경우가 흔히 발생할 수 있고 정확성에서도 열 손가락 대조와 비교하기 어려우므로, 열 손가락 지문정보 수집이 지나친 정보수집이라고 보기 어려움
  • 셋째, 사진은 성장·세월에 따른 변화 및 성형수술로 정확성 담보 어려움. 유전자·홍채·치아 등 대체수단은 지문에 비해 인권침해 우려가 매우 높고, 시스템 구축에 비용·시간이 과다하며, 남겨진 흔적과의 대조를 통한 신원확인 가능 범위도 협소함. 정확성·간편성·효율성 등 종합적 측면에서 현재까지 지문정보와 비견할만한 신원확인수단은 찾아보기 어려움
  • 따라서 피해 최소성 원칙에 어긋나지 않음

• (4) 법익의 균형성

  • 지문정보는 중립성·객관성·이용주체제한성의 특성을 가지므로, 이 사건 지문날인제도에 의하여 정보주체가 현실적으로 입게 되는 불이익은 그다지 심대하지 않음
  • 경찰청장이 보관·전산화하고 있는 지문정보를 범죄수사활동, 변사자 신원확인, 타인 인적사항 도용 방지 등 각종 신원확인 목적에 이용함으로써 달성되는 공익이 정보주체의 불이익에 비하여 더 큼
  • 우리나라는 분단국가로서 체제대립이 상존하는 실정이므로 국가안보 차원에서 정확한 신원확인의 필요성이 큰 점도 고려
  • 지문정보가 다른 개인정보를 통합하는 연결자로 사용될 가능성의 잠재적 해악에 대해서는, 우리나라에서 연결자로 사용될 가능성이 높은 것은 주민등록번호이고 실제 그러한 해악이 현실화되고 있다고 볼 사정을 발견할 수 없는 상황에서 잠재적 해악 발생가능성만으로 중요한 고려대상으로 삼기 어려움
  • 따라서 법익 균형성 원칙에 위배되지 않음

최종 결론 (주문)

• 이 사건 시행규칙조항에 대한 청구인 이○빈·최○아·정○호의 심판청구 → 각하
• 청구인 이○빈·최○아·정○호의 나머지 심판청구(이 사건 시행령조항) 및 청구인 오○익·홍○만의 심판청구(경찰청장의 보관 등 행위) → 모두 기각

5) 반대의견 (재판관 송인준, 주선회, 전효숙)

적법요건에 관하여

경찰청장의 보관 등 행위 중 심판청구일(1999. 9. 1.) 이전의 보관 등 행위에 대해서도 심판대상으로 삼아야 함. 기본권 침해 행위가 과거부터 현재까지 계속되어 온 경우 특별한 사정이 없는 한 전체를 심판대상으로 삼는 것이 옳으며, 이 사건은 개인정보자기결정권과 관련하여 지문정보 수집·보관 등의 행위에 관한 헌법적 해명을 해야 할 최초의 사건으로서 과거 행위까지 아울러 판단할 실익이 있음.

본안에 관하여

(1) 개인정보자기결정권의 제한 한계

헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치와 행복추구권은 최상위 목표규정으로서 현대 고도정보화사회에서 개인의 존엄과 인격의 자유로운 발현이 보장되려면 개인정보의 무제한적 수집·보관·이용으로부터 개인을 효과적으로 보호해야 함. 개인정보자기결정권의 내용으로는 ① 수집·보관·이용 시 정보주체 동의 필요, ② 수집목적 명확 제시, 목적 변경 또는 제3자 전달 시 별도 동의 필요, ③ 정보의 정확성·안전성·최신성 담보를 위한 정보주체 관여, ④ 합리적 안전보장장치에 의한 보호가 요구됨. 개인정보자기결정권에 대한 제한은 법률로써 명확히 규정한 경우에만 가능하며, 이는 자유민주주의와 법치주의 원리 하에서 자기지배를 통해서만 정보주권 제한이 가능함을 의미.

(2) 법률유보원칙 위배 여부

• 경찰청장의 지문원지 보관행위에 관하여: 지문은 중립적·객관적 정보에 그치는 것이 아니라 고도정보화사회에서 지문정보의 오·남용으로 인해 기본적 인권 침해 가능성이 큼(연결자 기능, 행동 추적 가능성). 따라서 경찰청장이 지문원지를 수집·보관하려면 법률로 그 목적, 대상, 범위, 기한 등 요건을 구체적으로 특정해야 함. 그런데 경찰청장이 지문원지를 수집·보관할 수 있도록 하는 법률의 직접적인 규정은 없고, 주민등록법시행규칙 제9조에 관할 파출소장에게 송부하도록 하는 규정이 있을 뿐임
• 공공기관의개인정보보호에관한법률 원용 가부: ① 청구인들의 지문정보 취득행위는 개인정보보호법 시행(1995. 1. 7.) 이전에 이루어진 것이어서 소급 적용 불가, ② 개인정보보호법은 공공기관이 적법하게 보유하고 있는 개인정보를 전제로 컴퓨터 처리시 침해로부터 보호하기 위한 법률로서, 원 정보자료의 적법성을 규율하는 것이 아님. 동법 제10조 제2항 제6호는 구체적인 수사상 필요가 있을 경우 관련 개인정보를 제공받을 수 있도록 하는 것이지, 수사기관이 향후 범죄수사를 위해 사전에 전체 지문정보를 송부받고 전산화하여 활용하라는 근거가 아님
• 주민등록법 제17조의8 제2항·제17조의10 제1항, 경찰법 제3조, 경찰관직무집행법 제2조 등도 구체적 범죄수사나 신원확인 필요성과 무관하게 17세 이상 모든 국민의 지문원지를 송부받아 보관할 수 있는 근거규정으로 해석할 수 없음. 그리하면 정보이용의 주체, 목적과 범위 등을 구체적으로 규율해야 할 개인정보자기결정권의 본질에 반함
• 지문정보 전산화·범죄수사목적 활용행위: 지문원지 수집·보관 자체에 법률상 근거가 없는 이상, 개인정보 침해 위험성이 더 큰 전산화나 범죄수사목적 활용행위는 더욱더 법률상 근거가 없음. 주민등록법의 입법목적은 주민의 거주관계 파악이고, 범죄수사 목적의 활용은 형사절차의 일환이므로 당초 수집목적 외의 목적으로 활용하려면 별도의 법적 근거가 필요함
• 결론: 경찰청장의 지문정보 수집·보관·전산화·범죄수사목적 활용 행위는 법률에 근거가 없어 법률유보원칙에 위배되고, 자유민주주의 헌법원리 및 법치주의원리에 어긋나므로 헌법에 위반됨

(3) 과잉금지원칙 위배 여부

설령 법률적 근거를 갖추었다고 하더라도 다음과 같은 이유로 과잉금지원칙에 위배됨.

주민등록법의 입법취지(주민의 거주관계 파악 및 행정사무 적정 처리)를 달성하기 위해 반드시 열 손가락 평면지문과 회전지문 전부를 수집해야 할 필요성이 있다고 보기 어렵고, 이는 오히려 경찰행정의 편의를 도모하는 데 주로 이바지하게 됨. 그럼에도 지문정보의 수집·보관·이용이 구체적 범죄혐의 인정 또는 범죄단서 포착 경우에만 한정되는지, 일반적 범죄예방 차원에서도 활용되는지 목적·범위·한계가 불분명함. 수사목적을 위해서는 범죄 전력이 있거나 반규범적 행위 개연성 있는 자의 지문정보만 보관하거나, 범죄현장 증거물·탐문조사·과학적 수사방법, 치아·유전자감식 등 대체수단 활용이 가능함. 전력 없는 모든 일반 국민의 열 손가락 지문을 범위·대상·기한 어떠한 제한도 없이 일반적 범죄수사목적 등에 활용하는 것은 개인정보자기결정권에 대한 최소한의 침해라 할 수 없음. 또한 전 국민 대상 지문정보는 일반적 범죄예방이나 특정 개인에 대한 행동 감시에 남용될 수 있어 법익균형성도 상실될 우려가 있음.

참조: 헌법재판소 2005. 5. 26. 선고 99헌마513 결정