98헌라3 국회의장과 국회의원간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 국회의원·국회의장이 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관인지 여부
• 청구인과 피청구인 사이에 권한귀속에 관한 다툼이 없는 경우에도 부작위에 의한 권한침해를 다투는 심판청구가 청구사유를 갖추었는지 여부

본안 판단

• 표결이 적법하게 진행되어 정상적으로 종결된 것인지 불분명하고 이에 관한 여·야의 합의조차 무산된 경우, 국회의장에게 개표절차를 진행하여 표결결과를 선포하여야 할 작위의무가 있는지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 국회의원 현경대 외 149인이고, 피청구인은 국회의장임.
• 심판대상: 피청구인이 1998. 3. 2. 개의된 제189회 국회 임시회 제1차 본회의(이 사건 본회의)에 상정된 '국무총리(김○필) 임명동의의 건'(임명동의안)에 대한 투표에 관하여 개표절차를 진행하여 표결결과를 선포하지 아니함으로써 청구인들의 임명동의안에 대한 표결권을 침해하였는지 여부.
• 대통령 김대중이 1998. 2. 25. 취임하면서 국무총리 임명동의안 등을 국회에 송부하였고, 피청구인이 같은 날 회기를 1998. 2. 25.부터 3. 2.까지로 제189회 임시국회를 소집하였으나 한나라당 의원 불참으로 공전됨.
• 1998. 3. 2. 15:21경 본회의가 개의되어 15:44경 임명동의안이 상정되고 15:46경 무기명투표가 시작되었으나, 15:50경부터 새정치국민회의·자유민주연합 소속 의원들이 한나라당 소속 의원들의 백지투표를 주장하며 투표용지 교부대와 투표함을 가로막는 등 투표를 방해하여 말다툼과 몸싸움이 벌어짐.
• 22:00경 국회의장실에서 3당 총무회담이 열렸으나 합의가 결렬되었고, 22:40경 피청구인이 투표속개를 종용하였으나 무산되었으며, 자정 경과로 본회의가 자동산회되고 제189회 임시국회 회기도 종료됨.
• 그때까지 재적 국회의원 299명 중 201명(한나라당 155명, 새정치국민회의 40명, 국민신당 6명)이 투표를 마쳤고, 여·야 대표의원 명의의 보전신청으로 투표함 등이 봉인처리됨.
• 청구인들은 1998. 3. 26. 피청구인이 표결과정에서 투표절차가 적법하였음에도 개표하지 아니하고 표결결과를 선포하지 않아 표결권한을 침해하였다고 주장하며 이 사건 권한쟁의심판을 청구함.
• 청구인 주장: 국회의원의 표결권은 헌법 제49조와 국회법 제109조·제111조에 의한 권한으로 표결결과 확인권 포함, 201명이 투표를 마쳐 투표가 종결되었으므로 국회법 제113조에 따라 피청구인은 개표절차를 진행하여 표결결과를 선포하였어야 함.
• 피청구인 주장: 권한귀속에 관한 다툼이 없어 부적법, 국회의원·국회의장은 권한쟁의심판 청구 국가기관 아님, 표결결과 미선포가 의안결정권 침해 아니며 정상적 투표진행 불가 상태에서 최선의 노력을 다하였으므로 책임을 귀속시킬 수 없음.

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제64조	국회의 자율권 - 법률에 저촉되지 않는 범위에서 의사와 내부규율에 관한 규칙 제정, 의원 자격심사·징계·제명에 관한 자율적 결정
헌법 제86조 제1항	국무총리 임명에 관한 규정(임명동의안의 헌법적 근거)
헌법 제111조 제1항	헌법재판소 관장사항 - 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판
헌법재판소법 제61조 제2항	권한쟁의심판 청구사유 - 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법과 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 청구 가능
헌법재판소법 제62조 제1항	권한쟁의심판의 종류 - 국가기관 상호간의 권한쟁의심판은 국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판
국회법 제10조	국회의장의 직무 - 국회 대표, 의사 정리, 질서 유지, 사무 감독
국회법 제113조	표결이 끝났을 때에는 의장이 그 결과를 선포함

결정요지

• 적법요건 판단: 국회의원이나 국회의장은 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관에 해당함(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154). 헌법재판소법 제61조 제2항에 의하면 권한쟁의심판은 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 청구할 수 있는바, 이 사건 심판청구는 국회의원인 청구인들이 국회의장인 피청구인의 부작위로 표결권한을 침해당하였다고 다투는 것으로 권한쟁의심판의 청구사유를 갖춤.
• 본안 판단: 부작위에 의하여 권한이 침해당하였다고 주장하는 권한쟁의심판은 피청구인에게 헌법상 또는 법률상 유래하는 작위의무가 있음에도 그 의무를 다하지 아니한 경우에 허용됨. 국회법 제113조는 표결이 끝났을 때 의장이 그 결과를 선포하도록 하여 국회의장에게 권한과 동시에 의무를 부여한 것이며, 표결결과의 선포는 개표절차 없이 불가능하므로 명시적 규정이 없어도 개표절차 진행은 국회의장의 당연한 권한이자 의무임. 다만 이러한 의무는 표결이 정상적으로 종결되었을 것을 전제로 하고, 표결이 국회법 규정에 명백히 위반하여 불법적으로 진행되었거나 정상적으로 종결된 것으로 볼 수 없는 경우에는 위 의무가 인정되지 않음. 국회법은 표결절차의 모든 사항을 규율하지 않고 국회법 제109조 내지 제114조에 기본적·중요한 사항만 정하고 있어, 이 사건 투표가 적법하게 진행되어 정상적으로 종결된 것인지 위 규정만으로 분명히 밝히기 어렵고, 이를 보충할 국회규칙도 없으며 확립된 의사관행도 존재하지 않음. 헌법 제64조는 국회의 자율권을 보장하고 있으므로, 국회의 의사절차나 입법절차에 헌법이나 법률을 명백히 위반한 흠이 있는 경우가 아닌 한 그 자율권은 존중되어야 함(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154). 투표절차를 둘러싼 문제는 국회의 자율권 범위내 사항으로 여·야의 타협과 절충을 통해 자율적으로 해결할 수 있었으나 3당 총무회담이 결렬되었으므로, 투표절차에 관한 최종적 판단권은 국회의 대표자로서 의사진행에 관한 전반적·포괄적 권한과 책임이 부여된 피청구인에게 유보됨(국회법 제76조 제2항 참조). 피청구인은 투표의 효력, 종결 여부, 개표절차 진행 여부, 재투표 실시 여부, 대화·타협 촉구 계속 여부 등 여러 방안에 대한 선택권을 가지며 이는 국회 자율권의 일종임. 피청구인이 논란의 여지가 많은 사실관계하에서 개표절차를 진행하여 표결결과를 선포하지 아니한 것이 헌법이나 법률에 명백히 위배되는 행위라고 인정되지 않으므로 다른 국가기관(헌법재판소 포함)은 이를 존중하여야 함.

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 국회의원·국회의장의 권한쟁의심판 당사자능력 및 청구사유 구비 여부(적법요건)

• 법리: 권한쟁의심판은 헌법 제111조 제1항 제4호, 헌법재판소법 제61조 제2항에 따라 피청구인의 처분 또는 부작위가 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때 청구할 수 있고, 국회의원·국회의장도 당사자가 될 수 있는 국가기관에 해당함(96헌라2 선례).
• 포섭: 청구인들(국회의원 현경대 외 149인)이 피청구인(국회의장)을 상대로 개표절차 미진행·표결결과 미선포의 부작위로 표결권한이 침해되었다고 다투는 이 사건 심판청구는 위 청구사유를 갖춤. 피청구인은 당사자적격이 없고 권한귀속에 관한 다툼이 없다고 주장하였으나 배척됨.
• 결론: 당사자능력 및 청구사유 인정.

쟁점 2: 부작위에 의한 권한침해의 성립 요건인 작위의무의 존부(본안)

• 법리: 부작위에 의한 권한침해를 다투는 권한쟁의심판은 피청구인에게 헌법상·법률상 작위의무가 있음에도 이를 다하지 아니한 경우에 허용되며, 국회법 제113조상 개표절차 진행·표결결과 선포 의무는 표결이 정상적으로 종결되었을 것을 전제로 함.

• 포섭: 1998. 3. 2. 국무총리(김종필) 임명동의안에 대한 무기명투표가 진행되던 중 여·야 의원간 몸싸움·말다툼으로 정상적 진행이 곤란해졌고, 3당 총무회담도 결렬된 채 자정 경과로 본회의가 자동산회되어 201명만이 투표를 마쳤음. 이 투표가 적법하게 진행되어 정상적으로 종결된 것인지 국회법 및 의사관행상 분명하지 않고, 헌법 제64조의 국회 자율권에 따라 이러한 논란은 여·야의 자율적 해결 대상이었으나 총무회담 결렬로 최종 판단권이 국회의장(피청구인)에게 유보됨. 피청구인이 개표절차를 진행하지 않고 표결결과를 선포하지 않은 것이 헌법이나 법률에 명백히 위배된다고 인정되지 않음.

• 결론: 피청구인에게 개표절차를 진행하여 표결결과를 선포할 작위의무가 있다고 인정할 수 없어, 부작위에 의한 권한침해를 다투는 이 사건 심판청구는 허용되지 않음.

• 최종 결론: 이 사건 심판청구를 각하한다.

5) 반대의견

재판관 정경식, 재판관 신창언의 별개의견 - 각하라는 결론은 다수의견과 같으나 이유를 달리함.

• 국회의원이 대통령이나 국회의장을 상대로 적법하게 권한쟁의심판을 청구할 수 없다는 견해임(1995. 2. 23. 선고 90헌라1 결정, 판례집 7-1, 140 및 1997. 7. 16. 선고 96헌라2 결정, 판례집 9-2, 154, 166-168에서 밝힌 견해를 유지).
• 헌법 제111조 제1항 제4호의 "국가기관 상호간의 권한쟁의"는 국민주권주의와 권력분립원칙에 따라 국가권력을 나누어 상호 견제와 균형을 유지하도록 권한을 분배받은 대등한 권력행사기관 사이의 권한에 관한 다툼을 의미하고, 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호는 이를 "국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판"으로 구체화한 것임.
• 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호에 열거되지 아니한 기관이나 열거된 기관 내의 각급 기관(국회의원, 국회의장 등)은 공권적 처분을 할 수 있는 지위에 있더라도 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없고, 열거된 기관 내부의 권한에 관한 다툼도 권한쟁의심판의 대상이 되지 않음. 따라서 국회의 경우 국가기관으로서의 국회만이 당사자가 되어 권한쟁의심판을 수행할 수 있을 뿐, 국회의원이나 교섭단체가 국회의장을 상대로 권한쟁의심판을 청구할 수 없음.
• 이렇게 풀이하면 이 사건과 같이 국회의원의 권한 침해 주장을 확인·해결할 법적 구제방법이 없게 되는 문제가 있고 이는 명백한 입법의 불비로서 조속한 입법이 필요하나, 이를 해결하기 위하여 헌법재판소와 법원 간의 권한분배 및 헌법재판소법 제62조의 명문규정에 반하여 권한쟁의심판 당사자의 범위를 확장하는 것은 문제해결의 본말을 그르친 것임.
• 위 두 결정에서 밝힌 의견을 변경할 특별한 사정변경이 없으므로, 국회의원이나 교섭단체는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없다는 견해를 유지하여 이 사건 심판청구는 부적법함.

참조: 헌법재판소 1998. 7. 14. 선고 98헌라3 결정