98헌마443 국회예산결산특별위원회계수조정소위원회방청허가불허 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 국회방청규칙 제3조 제2항, 제6조에 대한 심판청구(99헌마583 부분)가 기본권침해의 관련성을 갖추었는지 여부

본안 판단

• 의사공개의 원칙과 국회방청의 자유의 헌법적 의미 및 위원회 회의에 대한 적용 여부
• 국회법 제55조 제1항의 위헌 여부
• 국회예산결산특별위원회 계수조정소위원회의 성격, 국회관행 등을 이유로 시민단체의 방청을 불허한 것이 알 권리를 침해하였는지 여부
• 의원들의 국정감사활동 평가·결과 공표의 부적절함을 이유로 국정감사에 대한 시민단체의 방청을 불허한 것이 알 권리를 침해하였는지 여부

2) 사실관계

• 청구인들은 (98헌마443 사건) 시민단체 경제정의실천시민연합 국회예산감시위원회의 위원장·팀장·간사인 윤○진 외 2인, (99헌마583 사건) 국회의원 국정감사활동을 감시·비판할 목적으로 결성된 '국정감사모니터시민연대'(시민연대) 회원인 이○연 외 6인이고, 피청구인들은 대한민국 국회의장 외 1인 및 국회법제사법위원장 외 6인임.
• 심판대상: 피청구인들의 이 사건 소위방청불허행위 및 국감방청불허행위, 그리고 국회법 제55조 제1항, 국회방청규칙 제3조 제2항·제6조로 인하여 청구인들의 헌법상 기본권이 침해되었는지 여부.
• 심판대상 법령조문: "국회법 제55조(위원회에서의 방청 등) ① 위원회에서는 의원이 아닌 자는 위원장의 허가를 받아 방청할 수 있다." / "국회방청규칙 제3조(방청권의 교부) ② 방청권은 의장의 지휘를 받아 사무총장이 그 장수를 정하여 이를 교부한다." / "동 규칙 제6조(일반방청권) 일반방청권은 국회의원ㆍ국회소속 기관의 2급상당이상의 별정직 또는 서기관이상의 일반직공무원의 소개에 의하여 교부한다."
• 청구인들(98헌마443)이 1998. 11. 30. 국회예산결산특별위원회 계수조정소위원회의 방청을 신청하였으나 피청구인들은 1998. 12. 1. 이를 불허한다는 통보를 하였고, 청구인들은 이 불허처분이 알 권리·재산권 등을 침해한다고 주장하며 1998. 12. 4. 이 사건 심판청구를 함.
• 시민연대 회원인 청구인들(99헌마583)은 국회의장·3당 원내총무·각 소관 상임위원장에게 방청 협조요청 공문을 보냈으나, 1999. 9. 28.부터 10. 11.까지 국방위원회·통일외교통상위원회·재정경제위원회·건설교통위원회·정무위원회·법제사법위원회·보건복지위원회의 각 국정감사장에서 구두 또는 공문으로 방청을 불허당하였고, 이러한 불허행위 및 그 근거인 국회법 제55조 제1항, 국회방청규칙 제3조 제2항·제6조가 알 권리 등을 침해한다고 주장하며 1999. 10. 13. 심판청구함.
• 청구인들 주장 요지: 국회법 제55조 제1항은 '위원장의 허가'라는 자의적 기준으로 의사를 비공개할 수 있게 하여 방청의 자유의 본질적 내용을 침해하는 위헌규정이고, 국회방청규칙 제3조 제2항·제6조도 방청의 자유와 알 권리를 침해하는 규정이며, 소위방청불허행위·국감방청불허행위는 헌법 제21조 제1항의 알 권리, 제50조의 의사공개원칙에서 파생되는 방청의 자유 및 국민주권·의회민주주의 원리에서 도출되는 국민의 감시·비판의 자유를 침해함.
• 피청구인들 답변 요지: 회의의 비공개 여부는 국회의 자율권에 속하는 사항이고, 소위원회 비공개는 위원회의 비공개 의결 또는 소속 전체의원의 양해 및 제헌국회 이래의 관행에 따른 것이며, 계수조정소위원회는 이해관계인에게 계수조정 과정을 공개하기 곤란하고, 국감법 제12조는 국정감사 비공개원칙을 별도로 규율하고 있으며, 시민연대의 평가기준 공정성 검증절차 부재와 모니터 요원의 전문성 부족, 의원 명예훼손 우려로 방청을 불허한 것으로 적법함.

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
국회법 제55조 제1항	위원회에서는 의원이 아닌 자는 위원장의 허가를 받아 방청할 수 있음(이 사건 심판대상)
헌법 제50조 제1항	국회의 회의는 공개한다는 의사공개의 원칙, 단서: 출석의원 과반수 찬성 또는 의장이 국가안전보장을 위해 필요하다고 인정할 때 비공개 가능
국회법 제55조 제2항	위원장은 질서유지를 위하여 필요한 때 방청인의 퇴장을 명할 수 있음
국회법 제57조 제6항	소위원회에 관하여는 위원회에 관한 규정이 적용됨
국회법 제71조	본회의에 관한 규정을 위원회에 준용
국회법 제75조 제1항	본회의는 공개한다(단서: 의장 제의 또는 의원 10인 이상 연서 동의에 의한 본회의 의결, 또는 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 국가안전보장을 위해 필요하다고 인정할 때 비공개 가능)
국회법 제152조 제2항	본회의 질서유지를 위하여 필요한 경우 의장이 방청인수를 제한할 수 있음
국정감사및조사에관한법률 제12조	감사는 비공개로, 조사는 공개로 하되 위원회 의결로 달리 정할 수 있음
국회방청규칙 제3조 제2항	방청권은 의장의 지휘를 받아 사무총장이 그 장수를 정하여 교부
국회방청규칙 제6조	일반방청권은 국회의원ㆍ국회소속 기관 2급상당이상 별정직 또는 서기관이상 일반직공무원의 소개에 의하여 교부
알 권리	국정에 대한 참여를 보장하고 인격의 자유로운 발전을 도모하며 인간다운 생활을 확보하기 위해 필요한 정보수집의 자유와 권리(헌재 1991. 5. 13. 90헌마133, 판례집 3, 234, 257-258), 헌법 제1조 제2항·제21조·제41조 제1항·제50조 제1항을 종합하여 도출되는 기본권

결정요지

• 적법요건 판단: 국회방청규칙 제3조 제2항이나 제6조는 이 사건 국감방청불허행위와 아무런 관련이 없음. 이 조항들은 방청권의 교부에 관한 절차적 규정인데, 국감방청불허행위는 국정감사및조사에관한법률 제12조와 국회법 제55조에 터잡은 것이고 위 규칙조항들에 근거한 것이 아니므로 청구인들에게 위 규칙조항들에 해당하는 사유로 인한 기본권침해가 있다고 할 수 없어, 위 규칙조항들에 대한 심판청구는 기본권침해의 관련성이 없어 부적법함.
• 본안 판단: 헌법 제50조 제1항의 의사공개원칙은 의사진행의 내용과 의원의 활동을 국민에게 공개함으로써 민의에 따른 국회운영을 실천한다는 민주주의적 요청에서 유래하고, 국회에서의 토론·정책결정 과정이 공개되어야 주권자인 국민의 정치적 의사형성과 참여, 의정활동에 대한 감시와 비판이 가능해지며 의사결정의 공정성을 담보하고 정치적 야합·부패의 방부제 역할도 함. 위 헌법조항은 단순한 행정적 회의를 제외하고 국회의 헌법적 기능과 관련된 모든 회의는 원칙적으로 국민에게 공개되어야 함을 천명한 것으로, 오늘날 위원회중심주의로 운영되는 점, 국회법 제75조 제1항·제71조 등에 비추어 본회의든 위원회의 회의든 국회의 회의는 원칙적으로 공개되어야 하고 원하는 모든 국민은 그 회의를 방청할 수 있음. 국회법 제55조 제1항은 위원회의 공개원칙을 전제로 한 것이지 비공개를 원칙으로 위원장의 자의에 따라 공개여부를 결정케 한 것이 아니며, 위원장에게 질서유지·사무감독 책무가 있고(국회법 제49조) 방청인 퇴장명령권(동법 제55조 제2항), 본회의 방청인수 제한 규정(동법 제152조 제2항) 등에 비추어 방청불허 사유는 회의장의 장소적 제약으로 불가피한 경우, 회의의 원활한 진행을 위하여 필요한 경우 등 결국 회의의 질서유지를 위하여 필요한 경우로 제한됨. 이와 같이 이해하는 한 국회법 제55조 제1항은 의사공개원칙에 저촉되지 않으면서도 방청의 자유와 위원회의 원활한 운영간에 적절한 조화를 꾀하는 것으로 위헌조항이라 할 수 없음. 다만 그 사유의 구비 여부, 즉 질서유지를 위하여 방청을 금지할 필요성이 있는지에 관한 판단은 국회의 자율권 존중 차원에서 위원장에게 폭넓은 판단재량이 인정됨. 소위원회는 전문성·효율성을 위한 제도로서 소위원회 회의를 공개하면 정치적·홍보성 발언과 표결의 우려, 실질적 토론·타협기능 저해라는 부정적 측면이 있어, 헌법이 국회회의 공개여부에 관하여 회의 구성원의 자율적 판단을 허용하는 취지에 따라 소위원회의 공개여부는 소위원회 또는 그 소속 위원회가 업무성격·의안특성·공개의 장단점·의사관행 등을 종합하여 합리적으로 결정할 수 있음. 계수조정소위원회는 예산의 각 장·관·항 조정과 예산액 수치를 종합·정리하는 소위원회로서 이해관계인에게 계수조정 과정을 공개하기 곤란하고 비공개 진행이 국회의 확립된 관행이며, 절차적으로도 예산결산특별위원회 위원들의 실질적 합의 내지 찬성이 있었다고 볼 수 있으므로 이는 헌법이 설정한 국회 의사자율권의 범위를 벗어난 위헌적 공권력행사라 할 수 없음. 국정감사는 국감법 제12조에 따라 위원회 의결이 없는 한 비공개가 원칙이고, 공개로 하는 경우에도 국회법 제55조에 따라 질서유지를 위하여 필요한 때에는 방청을 불허할 수 있음(국회법 제127조). 원만한 회의진행 등 질서유지를 위한 방청금지 필요성 판단은 국회의 자율적 판단을 존중하여야 하는바, 피청구인들이 시민연대 평가의 공정성 검증절차 부재, 모니터 요원의 전문성 부족, 의원의 정치적 평판·명예훼손 우려 등을 들어 방청을 불허한 것이 헌법재판소가 관여하여야 할 정도로 명백히 이유없는 자의적인 것이라고는 보이지 아니하며, 국방위원회·통일외교통상위원회·건설교통위원회의 경우 해당 위원회 위원들의 실질적 합의까지 인정됨.

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 국회방청규칙 조항에 대한 심판청구의 기본권침해 관련성(적법요건)

• 법리: 헌법소원심판은 공권력 행사·불행사로 기본권을 침해받은 경우에 청구할 수 있고, 심판대상 조항과 침해행위 사이에 관련성이 있어야 함.
• 포섭: 국회방청규칙 제3조 제2항·제6조는 방청권 교부에 관한 절차적 규정에 불과한데, 이 사건 국감방청불허행위는 국감법 제12조와 국회법 제55조에 근거한 것이지 위 규칙조항들에 근거한 것이 아니므로 청구인들이 위 규칙조항으로 인한 기본권침해를 받았다고 볼 수 없음.
• 결론: 국회방청규칙 부분 심판청구는 기본권침해의 관련성이 없어 부적법.

쟁점 2: 국회법 제55조 제1항의 위헌 여부

• 법리: 위원회의 회의도 원칙적으로 공개되어야 하나, 위원장은 회의장의 장소적 제약, 회의의 원활한 진행 등 질서유지를 위하여 필요한 경우에 한하여 제한적으로 방청을 불허할 수 있음.
• 포섭: 국회법 제55조 제1항은 문언상 "위원장의 허가를 받아 방청할 수 있다"고 규정하나, 이는 위원회 공개원칙을 전제로 질서유지를 위해 필요한 경우에 한하여 방청을 제한할 수 있다는 취지로 제한적으로 해석되므로, 위원장에게 아무런 사유 제한 없는 재량권을 부여한 것으로 볼 수 없음.
• 결론: 위와 같이 제한적으로 해석하는 한 국회법 제55조 제1항은 의사공개원칙에 저촉되지 아니하여 위헌이라 할 수 없음.

쟁점 3: 계수조정소위원회 방청불허행위의 알 권리 침해 여부(98헌마443 사건)

• 법리: 소위원회 회의의 공개여부는 회의 구성원의 자율적 판단에 맡겨져 있고, 소위원회 또는 소속 위원회가 업무성격·의안특성·공개의 장단점·의사관행 등을 종합하여 합리적으로 결정할 수 있음.
• 포섭: 계수조정소위원회는 예산의 각 장·관·항 조정과 예산액 수치를 종합·정리하는 업무의 특성상 이해관계인에게 계수조정 과정을 공개하기 곤란하고, 비공개 진행이 국회의 확립된 관행이며, 계수조정소위원회를 비공개로 함에 관하여 예산결산특별위원회 위원들의 실질적인 합의 내지 찬성이 있었다고 볼 수 있음.
• 결론: 이 사건 소위방청불허행위는 국회 의사자율권의 범위를 벗어난 위헌적인 공권력의 행사라 할 수 없음.

쟁점 4: 국정감사 방청불허행위의 알 권리 침해 여부(99헌마583 사건)

• 법리: 국정감사는 국감법 제12조에 따라 원칙적으로 비공개이고, 공개로 하는 경우에도 국회법 제55조에 따른 질서유지 필요성이 있으면 방청을 불허할 수 있으며, 그 필요성 판단은 국회의 자율적 판단을 존중하되 명백히 이유없는 자의적인 경우에는 그러하지 아니함.

• 포섭: 피청구인들은 시민연대의 평가기준 공정성 검증절차 부재, 모니터 요원의 전문성 부족, 평가결과 언론공표로 인한 의원의 정치적 평판·명예훼손 우려를 들어 방청을 불허하였고, 국방위원회·통일외교통상위원회·건설교통위원회의 경우 해당 위원회 위원들의 실질적 합의까지 있었음이 인정됨.

• 결론: 이 사건 국감방청불허행위는 국감법 제12조 또는 국회법 제55조 제1항에 근거한 것으로 위헌적인 공권력의 행사라 할 수 없음.

• 최종 결론: 청구인들의 심판청구 중 국회방청규칙에 관한 부분을 각하하고, 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.

5) 반대의견

재판관 이영모, 재판관 하경철의 반대의견 (99헌마583 사건 중 국감방청불허행위 부분만 다수의견과 달리함)

• 국감법 제12조는 국정감사 비공개원칙을 규정하나 이는 자의적 방청불허의 근거 규정이 아니고, 국정감사를 위원회별로 공개로 하는 경우에는 위원회의 의사공개원칙으로 돌아와 방청불허 사유는 다수의견이 설시한 바와 같이 회의장의 장소적 제약이나 질서유지를 위하여 필요한 경우로 한정됨. 다만 그 사유 구비 여부는 국회의 자율권 존중 차원에서 위원장에게 폭넓은 판단재량이 인정되나, 재량권의 일탈·남용에 해당하는 때에는 헌법재판소가 적극 개입하여야 함.
• 기록상 국방위원회를 제외한 위원회의 국정감사는 대체로 공개로 진행되었는데, 청구인들에 대한 방청불허 이유는 법사위원 평가순위 발표 방청 불허, 원만한 의사진행·질서유지 우려, 모니터 결과 왜곡으로 인한 위원 명예훼손 등으로, 이는 시민단체의 평가·언론공표로 인해 "의원들에게 가해지는 과도한 심리적 압박" 때문에 방청을 불허한 것으로 이해되어 단순한 장소적 제약이나 질서유지 필요성의 범위를 넘어선 것임. 방청석은 3석 정도에 불과하였고 이전에 시민단체 방청을 허용한 예도 있으며, 심리적 압박은 질서유지 사유에 포함되기 어려움.
• 위원장은 물리적 충돌 발생시 방청인 퇴장을 명할 수 있으므로(국회법 제55조 제2항) 단순한 충돌 우려만으로는 방청불허의 요건으로 부족함.
• 그렇다면 이 사건 국감방청불허행위는 방청허가권의 재량범위를 일탈·남용한 것으로서 청구인들의 방청의 자유 내지 알 권리를 침해한 것으로 보아야 함.

재판관 김영일의 반대의견 (소위방청불허행위와 국감방청불허행위 모두 위헌이라는 견해)

• 국회방청권은 국회가 회의를 공개함으로써 반사적으로 누리는 이익이나 단순한 법률상 권리가 아니라 알 권리의 일환으로서 헌법상 보장되는 기본권임(헌재 1991. 5. 13. 90헌마133 참조). 이를 제약하려면 헌법과 법률에 정한 요건을 갖추어야 하고, 그 요건 구비 여부에 관한 국회의 판단이 명백히 이유없는 자의적인 경우에는 자율권을 이유로 정당성이 시인될 수 없음.
• 소위원회의 회의도 원칙적으로 공개되어야 하고, 국회법 제75조 제1항 단서가 준용되어(제71조, 제57조 제6항) 비공개로 하려면 위원회(소위원회 포함)의 의결이 있거나 위원장이 국가안전보장을 위해 필요하다고 인정하여야 하는데, 계수조정소위원회는 이러한 절차적 요건을 갖추지 못하였고 '양해'나 오랜 관행만으로는 국회방청권을 제약하는 정당한 사유가 되지 못함. 소위원회 공개로 인한 부작용보다 비공개로 인한 폐해(밀행성, 담합에 의한 밀실정치, 책임정치 실종)가 더 심각하므로 이 사건 소위방청불허행위는 알 권리인 국회방청권을 침해함.
• 국감법 제12조에 따라 비공개로 진행하기로 한 국방위원회·통일외교통상위원회·건설교통위원회의 경우는 정당하나, 나머지 위원회는 국정감사를 공개로 하면서도 시민연대에 대해서만 명예훼손 우려 등을 이유로 선별적으로 방청을 불허하였는바, 이는 국회법 제55조 제1항의 질서유지 요건에 해당하지 아니하고 시민단체에 의한 국정감사 비판활동을 거부한 것으로서 의사공개원칙의 취지를 망각한 명백히 자의적인 처분이므로 알 권리인 국회방청권을 침해함.

참조: 헌법재판소 2000. 6. 29. 선고 98헌마443 결정