98헌바8 산업재해보상보험법 제94조 제2항 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구로서 재판의 전제성, 당해사건 계속 여부, 위헌제청신청 기각결정 통지받은 날로부터 30일 이내 청구 여부 등 적법요건 구비 여부

본안 판단

• 행정심판에 관한 헌법 제107조 제3항의 '사법절차의 준용'의 의미
• 산업재해보상보험법상 보험급여결정에 대한 행정소송 제기 전에 심사청구·재심사청구의 행정심판을 거치도록 한 것이 헌법 제107조 제3항에 위반되는지 여부
• 위 이중의 행정심판전치제도가 재판청구권을 침해하는지 여부

2) 사실관계

• 청구인은 주식회사 ○○주택(대표이사 김○종)이고, 당해사건은 대구고등법원 97구4303 보험급여징수처분취소 사건임.
• 심판대상: 산업재해보상보험법(1994. 12. 22. 법률 제4826호로 전문개정된 것) 제88조 제1항, 제3항, 제90조 제1항, 제3항, 제94조 제2항(제88조 제3항, 제90조 제3항은 1997. 8. 28. 법률 제5398호로 개정되기 전의 것).
• 심판대상조항 원문: "법 제88조(심사청구의 제기) ① 보험급여에 관한 결정에 대하여 불복이 있는 자는 공단에 심사청구를 할 수 있다. ③ 제1항의 규정에 의한 심사청구는 보험급여에 관한 결정이 있음을 안 날부터 60일이내에 하여야 한다." / "법 제90조(재심사청구의 제기) ① 제89조 제1항의 규정에 의한 심사청구에 대한 결정에 불복이 있는 자는 제91조의 규정에 의한 산업재해보상보험심사위원회에 재심사청구를 할 수 있다. ③ 제1항의 규정에 의한 재심사청구는 심사청구에 대한 결정이 있음을 안 날부터 60일이내에 제기하여야 한다." / "법 제94조(다른 법률과의 관계) ② 제90조의 규정에 의한 재심사청구에 대한 재결은 행정소송법 제18조를 적용함에 있어 이를 행정심판에 대한 재결로 본다." / "구 행정소송법 제18조(행정심판과의 관계) ① 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에는 이에 대한 재결을 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없다."
• 청구인이 시행하던 건축공사현장에서 근로자 이○민이 작업 중 사고로 사망하였고, 근로복지공단이 이를 업무상 재해로 인정하여 유족에게 유족일시금을 지급한 다음, 청구인이 보험가입신고를 태만히 한 기간 중 재해가 발생하였다는 이유로 청구인으로부터 보험급여액 일부를 징수하는 처분을 함.
• 청구인은 1997. 4. 9. 위 처분의 통지를 받고 공단에 심사청구를 한 후 1997. 5. 19. 대구고등법원에 처분취소소송을 제기하였으며(97구4303), 1997. 5. 29. 청구기각의 심사결정을 송달받고 1997. 8. 21. 산업재해보상보험심사위원회에 재심사청구를 함.
• 위 소송 계속 중 심사·재심사청구 절차 등에 관한 법 제88조 제1항·제3항, 제90조 제1항·제3항, 제94조 제2항에 대하여 위헌여부심판제청신청을 하였으나, 법원이 1997. 12. 29. 그 신청을 기각하자(97부876), 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 1998. 1. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구함.
• 청구이유: 심사청구·재심사청구를 거쳐야 행정소송을 제기할 수 있게 하여 권리구제절차가 복잡·중복되고 전심절차 기간만큼 신속한 권리구제가 지연되며, 1회의 행정심판절차만 거치면 되는 다른 일반 행정심판절차와 균형이 맞지 않고, 법 제94조 제2항의 규정 의미도 불명확하여 재판청구권을 침해하고 헌법 제107조 제3항의 취지에도 위배됨.
• 법원의 위헌제청신청 기각이유: 보험급여에 관한 결정은 전문성·기술성·반복성이 있고 사회정책적 판단이 요구되어 처분청·상급기관의 자기시정 기회를 부여할 필요가 있는 점, 심리기간을 엄격히 제한하여 신속한 재판을 받을 권리가 침해되지 않도록 배려한 점, 헌법 제107조 제3항이 구체적 규정을 법률에 위임한 점 등을 이유로 재판청구권을 침해하거나 위헌이라 할 수 없음.
• 공단 및 노동부장관의 의견은 법원의 기각이유와 대체로 같음.

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
산업재해보상보험법 제88조 제1항, 제3항	보험급여 결정 불복자의 공단에 대한 심사청구, 결정을 안 날부터 60일 이내 제기(심판대상)
산업재해보상보험법 제90조 제1항, 제3항	심사청구 결정 불복시 산업재해보상보험심사위원회에 대한 재심사청구, 결정을 안 날부터 60일 이내 제기(심판대상)
산업재해보상보험법 제94조 제2항	재심사청구에 대한 재결을 행정소송법 제18조 적용상 행정심판 재결로 봄(심판대상)
헌법 제107조 제3항	재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있고, 그 절차는 법률로 정하되 사법절차가 준용되어야 함
헌법 제27조	재판청구권의 보장
구 행정소송법 제18조 제1항	필요적 행정심판전치주의 - 법령상 행정심판을 제기할 수 있는 경우에는 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없음
재판의 전제성	당해사건이 법원에 계속 중이고 심판대상 법률조항의 위헌 여부가 당해사건 재판의 주문에 영향을 미쳐야 함(헌법재판소법 제68조 제2항 요건)

결정요지

• 적법요건 판단: 본문에 명시된 별도의 적법요건 판단은 없음. 다만 청구인이 당해사건(대구고등법원 97구4303)에서 이 사건 법률조항들에 대한 위헌여부심판제청신청을 하였다가 1997. 12. 29. 기각되자 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 1998. 1. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구한 것으로, 당해사건 계속 및 제청신청 기각 후 청구라는 절차가 결정문에 나타남.
• 본안 판단: 헌법 제107조 제3항은 행정심판절차의 구체적 형성을 입법자에게 맡기고 있지만, 행정심판이 재판의 전심절차로서만 기능하여야 한다는 점과 사법절차가 준용되어야 한다는 점은 헌법이 직접 요구하므로 여기에 입법적 형성의 한계가 있음. 입법자가 행정심판을 전심절차가 아니라 종심절차로 규정함으로써 정식재판의 기회를 배제하거나, 어떤 행정심판을 필요적 전심절차로 규정하면서도 그 절차에 사법절차가 준용되지 않는다면 헌법 제107조 제3항, 나아가 재판청구권을 보장하는 헌법 제27조에도 위반됨. 다만 사법절차가 준용되지 않더라도 임의적 전치제도에 그친다면 위반이라 할 수 없음(행정소송 제기의 선택권 보장). "사법절차"를 특징짓는 요소는 판단기관의 독립성·공정성, 대심적(對審的) 심리구조, 당사자의 절차적 권리보장 등이나, 헌법 제107조 제3항은 "준용"만을 요구하므로 이러한 요소를 엄격히 갖출 필요는 없되, 사법절차의 본질적 요소를 전혀 구비하지 아니하면 "준용"의 요구에마저 위반됨. 법에 규정된 심사청구·재심사청구제도는 보험급여의 특수성을 감안한 특별행정심판제도로서(행정심판법에 의한 행정심판 제기 불가), 필수적으로 거쳐야 하는 행정심판임. 법이 규정한 절차와 보완적으로 적용되는 행정심판법의 심리절차(구술심리, 기피신청권, 증거제출권, 증거조사신청권, 불고불리·불이익변경금지원칙, 재결의 기속력 등)를 종합하면 전체적으로 대심주의 구조에 가깝도록 배려되어 있고, 당사자의 절차적 권리가 상당히 보장되며, 재결의 절차·방식·효력 면에서도 사법절차를 준용하고 있음. 재결기관의 독립성·공정성에 관하여, 재심사청구의 재결기관인 산업재해보상보험심사위원회는 노동부 소속이나 심리·의결에 관하여 노동부장관의 지휘·감독을 받지 않고 독자적으로 권한을 행사하며, 위원의 수·자격·임명절차·임기·신분보장 등이 법률로 상세히 규율되고 외부전문가(판사·검사·변호사, 사회보험·산업의학 전문가) 참여가 보장되어 그 구성과 운영에서 심의·재결의 독립성과 공정성을 객관적으로 신뢰할 수 있음. 심사청구의 경우 근로복지공단이 재결기관이 된다는 점에서 바람직한 모습은 아니나, 실제 결정은 공단 소속기관(지역본부·지사)이 하고 심사청구업무는 공단본부가 담당하여 처분청과 재결기관이 완전히 동일하지 않으므로 외형상 공단이 재결기관이라는 점만으로 독립성·공정성이 본질적으로 배제되어 있다고 하기 어렵고, 심사청구 결정 불복자에게는 재심사청구의 기회가 보장됨. 결론적으로 심사청구·재심사청구 후 행정소송을 제기할 수 있어 재판의 전심절차로서의 한계를 준수하고, 심리절차에 상당한 정도로 사법절차가 준용되어 있으며, 재심사청구의 재결기관 독립성·공정성이 확보되어 있으므로 전체적으로 헌법 제107조 제3항에 위반된다고 할 수 없음. 한편 헌법 제107조 제3항이 행정심판의 절차를 법률로 정하도록 하므로 입법자는 권리구제의 효율성, 행정청의 자기시정 개연성, 행정심판사항의 특성 등을 감안하여 입법정책적으로 행정심판절차를 형성할 수 있음. 산업재해보상업무는 업무와 재해간 의학적 인과관계, 신체장해 정도, 요양 필요성 등 고도의 전문성·기술성이 요구되어 행정기관의 전문성을 살릴 필요가 크므로 특수한 전심절차를 둔 것에 합리성이 인정되고, 심사청구·재심사청구제도는 통상의 소송절차보다 간편하여 시간·비용을 절약하면서 신속하고 효율적인 권리구제를 꾀할 수 있음. 국민의 재판청구권을 제약하는 측면이 있으나, 심사·재심사청구에 대한 결정·재결 기간이 엄격히 제한되고(원칙 50일, 1차에 한해 10일 연장), 구 행정소송법 제18조 제2항·제3항에 따라 청구 후 60일이 지나도 결정·재결이 없으면 곧바로 행정소송을 제기할 수 있으며, 행정심판 전치요건은 사실심 변론종결시까지 갖추면 되므로(대법원 87누176 판결) 심사청구와 동시에 또는 그 전에도 행정소송을 제기하고 소제기 후에도 전치요건을 보완할 수 있어(헌재 2000. 2. 24. 99헌바17등, 공보 43, 264, 266) 재판청구권의 제약 정도는 경미한 반면 달성되는 공익은 매우 큼. 따라서 심사청구·재심사청구제도는 행정심판절차 형성에 관한 입법형성권의 한계를 벗어나 재판청구권을 침해하는 제도라고 할 수 없음.

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 헌법재판소법 제68조 제2항 헌법소원의 적법요건 구비 여부(적법요건)

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 당해사건이 법원에 계속 중이고 심판대상 법률조항의 위헌 여부가 재판의 결론에 영향을 미쳐야 하며(재판의 전제성), 법원에 대한 위헌제청신청이 기각된 경우 그 기각결정을 통지받은 날로부터 30일 이내에 청구하여야 함.
• 포섭: 청구인은 당해사건(대구고등법원 97구4303 보험급여징수처분취소)에서 이 사건 법률조항들에 대하여 위헌여부심판제청신청을 하였고, 법원이 1997. 12. 29. 이를 기각하자 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 1998. 1. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구함.
• 결론: 위 절차 경과에 비추어 적법요건이 구비되어 본안판단에 나아감(결정문에 별도의 적법요건 판단 설시는 없음).

쟁점 2: 심사청구·재심사청구의 필요적 행정심판전치제도가 헌법 제107조 제3항에 위반되는지 여부

• 법리: 행정심판을 필요적 전심절차로 규정하면서 사법절차가 준용되지 않으면 헌법 제107조 제3항에 위반되나, 사법절차적 요소를 엄격히 갖출 필요는 없고 사법절차의 본질적 요소를 전혀 구비하지 아니한 경우에만 "준용"의 요구에 위반됨. 사법절차를 특징짓는 요소는 판단기관의 독립성·공정성, 대심적 심리구조, 당사자의 절차적 권리보장임.
• 포섭: 심사청구·재심사청구 절차와 보완적으로 적용되는 행정심판법의 심리절차(구술심리, 증거조사신청권 등)를 종합하면 대심주의 구조에 가깝고 당사자의 절차적 권리가 상당히 보장되며, 재결기관인 산업재해보상보험심사위원회는 위원 구성·임명절차·임기·신분보장이 법률로 상세히 규율되고 외부전문가가 참여하여 독립성·공정성을 객관적으로 신뢰할 수 있고, 심사청구의 경우도 처분청과 재결기관이 실질적으로 완전히 동일하지 아니하며 재심사청구의 기회가 보장됨.
• 결론: 심사청구·재심사청구제도는 헌법 제107조 제3항에 위반된다고 할 수 없음.

쟁점 3: 이중의 행정심판전치제도가 재판청구권을 침해하는지 여부

• 법리: 입법자는 헌법 제107조 제3항에 따라 권리구제의 효율성, 행정청의 자기시정 개연성, 행정심판사항의 특성 등을 감안하여 입법정책적으로 행정심판절차를 형성할 수 있고, 재판청구권 제약의 정도가 경미한 반면 달성되는 공익이 크면 입법형성권의 한계를 벗어난 것이 아님.

• 포섭: 산업재해보상업무는 의학적 인과관계, 신체장해 정도, 요양 필요성 등 고도의 전문성·기술성이 요구되어 특수한 전심절차를 둘 합리성이 인정되고, 심사·재심사청구는 통상의 소송절차보다 간편하여 신속·효율적인 권리구제가 가능함. 결정·재결기간이 원칙 50일(1차 10일 연장 가능)로 엄격히 제한되고, 청구 후 60일 경과시 곧바로 행정소송 제기가 가능하며, 전치요건은 사실심 변론종결시까지 보완 가능하여 재판청구권의 제약 정도는 경미함.

• 결론: 심사청구·재심사청구제도가 입법형성권의 한계를 벗어나 국민의 재판청구권을 침해하는 제도라고 할 수 없음.

• 최종 결론: 산업재해보상보험법(1994. 12. 22. 법률 제4826호로 전문개정된 것) 제88조 제1항, 제3항, 제90조 제1항, 제3항, 제94조 제2항(제88조 제3항, 제90조 제3항은 1997. 8. 28. 법률 제5398호로 개정되기 전의 것)은 헌법에 위반되지 아니한다.

참조: 헌법재판소 2000. 6. 1. 선고 98헌바8 결정