99헌마289 국민건강보험법 제33조 제2항 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 법 부칙 제6조ㆍ제7조의 직접 수규자가 아닌 조합원인 청구인들에게 기본권침해의 자기관련성이 인정되는지
• 아직 시행되지 않은 법률조항에 대하여 기본권침해의 현재성이 인정되는지
• 보험료산정규정(제62조 제3항ㆍ제4항, 제63조, 제64조)이 직접성요건을 결여하더라도 재정통합규정과 함께 본안판단대상으로 삼을 수 있는지

본안 판단

• 직장의료보험조합 해산 및 그 재산ㆍ적립금의 공단 포괄승계(법 부칙 제6조, 제7조)가 조합원의 재산권ㆍ평등권을 침해하는지
• 직장ㆍ지역가입자의 재정통합(법 제33조 제2항) 및 이원적 보험료산정체계(제62조 제3항ㆍ제4항, 제63조, 제64조), 지역가입자에 대한 국고지원 차등(제67조 제3항)이 보험료부담의 평등을 보장할 수 있는지

2) 사실관계

• 청구인들은 성○권 외 76인으로 모두 직장의료보험조합의 조합원들
• 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되어 1999. 12. 31. 법률 제6093호로 개정된 것, 2000. 7. 1. 시행)이 직장가입자와 지역가입자의 재정을 통합ㆍ운영하도록 규정(제33조 제2항)하자, 청구인들은 1999. 5. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 심판대상: 법 제33조 제2항, 제62조 제3항ㆍ제4항, 제63조, 제64조, 제67조 제3항, 부칙 제6조, 제7조
• 심판대상조항 원문: 제33조 제2항 "공단은 직장가입자와 지역가입자의 재정을 통합하여 운영한다.", 부칙 제6조 "이 법 시행 당시 종전의 의료보험법에 의하여 설립된 의료보험조합 및 의료보험연합회는 이 법 시행과 동시에 각각 해산된다.", 부칙 제7조 "①이 법 시행 당시 종전의 의료보험법에 의한 의료보험조합 및 의료보험연합회의 권리와 의무는 공단이 포괄승계한다. 다만, 의료보험연합회의 심사업무와 관련된 권리와 의무는 심사평가원이 포괄승계한다. ②이 법 시행 당시 종전의 의료보험법에 의한 의료보험조합의 재산은 공단의 재산으로 보며, 의료보험연합회의 재산은 심사평가원의 재산으로 본다.", 제67조 제3항 "국가는 대통령령이 정하는 바에 의하여 예산의 범위안에서 지역가입자가 부담할 보험료의 일부를 부담할 수 있다."
• 청구인들 주장: 부칙 제6조ㆍ제7조에 의한 조합 강제해산ㆍ재산 포괄승계가 재산권을 침해하고, 제33조 제2항ㆍ제62조 제3항ㆍ제4항ㆍ제63조ㆍ제64조ㆍ제67조는 직장ㆍ지역가입자를 차별하여 평등권을 침해한다고 주장. 부칙 제6조ㆍ제7조의 직접 상대방이 아니더라도 제3자로서 자기관련성이 인정된다고 주장
• 보건복지부장관ㆍ법무부장관은 심판대상규정이 집행행위 매개 없이는 구체적 내용이 확정되지 않아 직접성이 결여되고, 직장의료보험조합은 독립된 권리의무 주체인 법인으로서 조합원인 청구인들은 사실적ㆍ간접적 이해관계에 불과하여 자기관련성이 부인되어야 하며, 법 부칙 제10조에 따라 2001. 12. 31.까지 재정을 구분계리하므로 현재성도 결여되어 부적법하다는 의견 제시

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
국민건강보험법 제33조 제2항	공단이 직장가입자와 지역가입자의 재정을 통합하여 운영
국민건강보험법 부칙 제6조	종전 의료보험조합ㆍ연합회의 해산
국민건강보험법 부칙 제7조 제1항, 제2항	조합의 권리의무ㆍ재산을 공단이 포괄승계
국민건강보험법 제62조 제3항ㆍ제4항	직장가입자 표준보수월액, 지역가입자 부과표준소득에 의한 보험료 산정
국민건강보험법 제63조, 제64조	표준보수월액 및 부과표준소득 산정기준
국민건강보험법 제67조 제3항	지역가입자 보험료 일부에 대한 국가부담
헌법재판소법 제68조 제1항	공권력 행사ㆍ불행사로 기본권 침해받은 자의 헌법소원심판청구권
재산권 (헌법 제23조)	공법상 권리도 사적 유용성ㆍ상당한 자기기여ㆍ생존확보 요건을 갖추면 재산권 보호대상에 포함
위임입법 한계 (헌법 제75조)	포괄위임 금지, 규율대상 특수성에 따라 명확성 요구정도가 완화될 수 있음

결정요지

• 적법요건 판단: (자기관련성) 원칙적으로 공권력 행사ㆍ불행사의 직접 상대방만 헌법소원 청구인적격이 있고 간접적ㆍ사실적ㆍ경제적 이해관계에 있는 제3자는 해당하지 않음(헌재 1994. 6. 30. 92헌마61, 판례집 6-1, 680, 684). 그러나 부칙 제6조ㆍ제7조의 직접 수규자인 직장의료보험조합은 공법인으로서 기본권 주체가 될 수 없고, 법규정의 실질적 규율대상이 수규자 법인의 지위와 아울러 제3자인 청구인들의 법적 지위이며, 법규정이 내포하는 불이익이 수규자의 범위를 넘어 제3자에게도 유사한 정도의 불이익을 가져와 거의 동일한 효과를 가지므로, 법의 목적 및 실질적 규율대상, 제한ㆍ금지가 제3자에게 미치는 효과ㆍ진지성의 정도, 수규자에 의한 헌법소원 제기가능성 등을 종합적으로 고려하여 자기관련성을 인정함(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133, 판례집 9-2, 410, 416 참조). (현재성) 기본권 침해가 장래에 발생하더라도 침해가 틀림없을 것으로 현재 확실히 예측되면 현재성이 인정되고(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68 등, 판례집 4, 659, 669; 1996. 8. 29. 95헌마108, 판례집 8-2, 167, 175 참조), 법률 시행에 유예기간을 두어도 유예기간과 관계없이 법 시행일에 기본권 침해를 받는 것으로 봄(헌재 1996. 3. 28. 93헌마198, 판례집 8-1, 241, 251 참조). (직접성) 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 법적 지위의 박탈이 발생하는 경우를 말하며, 구체적 집행행위를 통하여 비로소 법률효과가 발생하면 직접성 요건이 결여됨(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823 참조). 직접성요건을 충족하는 규정과 결여된 규정이 내적 연관관계에 있으면서 하나의 통일적 청구취지를 구성하는 경우 직접성 결여를 이유로 분리 배제하는 것은 부적절함
• 본안 판단: 공법상의 권리가 헌법상 재산권보장의 보호를 받으려면 사적 유용성, 수급자의 상당한 자기기여, 생존확보 기여라는 요건을 갖추어야 하고, 국가의 일방적 급부에 대한 권리는 재산권 보호대상에서 제외됨. 조세를 비롯한 공과금 부과에서의 평등원칙은 납부의무자의 규범적 평등 및 징수를 통한 관철에 있어서의 평등을 요청함. 사회국가원리는 경제적 약자에 대한 사회정책적 차별대우를 정당화하는 헌법적 근거로 작용함

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 자기관련성

• 법리: 원칙적으로 공권력 행사의 직접 상대방만 청구인적격이 있으나, 법규정의 실질적 규율대상이 제3자에게도 미치고 유사한 불이익을 초래하는 경우 종합적 고려에 의해 자기관련성이 인정됨
• 포섭: 부칙 제6조ㆍ제7조의 직접 수규자는 법인(직장의료보험조합)이나, 조합은 공법인으로서 기본권 주체가 될 수 없고, 조합의 해산ㆍ재산 포괄승계로 인한 불이익이 조합원인 청구인들에게도 거의 동일한 효과로 미침
• 결론: 청구인들의 자기관련성 인정

쟁점 2: 현재성

• 법리: 침해가 장래에 발생하더라도 현재 확실히 예측되면 현재성이 인정되고, 유예기간이 있어도 법 시행일에 침해를 받는 것으로 봄
• 포섭: 법 부칙 제10조에 의해 2001. 12. 31.까지 재정을 구분계리하더라도, 법이 시행되는 2000. 7. 1.에 이미 청구인들 소속 직장의료보험조합이 해산되므로 그 시점에 기본권 침해가 확실히 예상됨
• 결론: 현재성 인정

쟁점 3: 보험료산정규정의 직접성

• 법리: 구체적 집행행위(보험료부과처분)를 통하여 비로소 법률효과가 발생하면 직접성이 결여되나, 직접성요건을 충족하는 규정과 결여된 규정이 내적 연관관계를 이루며 하나의 통일적 청구취지를 구성하면 분리배제가 부적절함
• 포섭: 법 제33조 제2항ㆍ제67조ㆍ부칙 제6조ㆍ제7조는 직접성이 충족되나, 보험료산정규정(제62조 제3항ㆍ제4항, 제63조, 제64조)은 보험료부과처분이라는 집행행위를 통해 침해가 현실화됨. 다만 '재정통합은 보험료부담의 평등원칙에 위반된다'는 통일적 청구취지상 보험료산정규정 내용을 고려하지 않고서는 재정통합의 위헌여부를 판단할 수 없음
• 결론: 직접성 결여 여부와 무관하게 보험료산정규정을 본안판단에 포함

쟁점 4: 조합적립금의 공단 승계와 재산권 침해

• 법리: 공법상의 권리가 재산권보장의 보호를 받으려면 권리주체에게 귀속되어 사적 이익을 위해 이용가능하고(사적 유용성), 권리주체의 노동ㆍ투자ㆍ특별한 희생에 의하여 획득되어야 하며(상당한 자기기여), 수급자의 생존확보에 기여해야 함. 사회보험법상의 지위는 구체적 급여에 대한 법적 권리가 인정된 경우에 한하여 재산권 보호대상이 됨
• 포섭: 법률이 조합 해산ㆍ합병시 적립금을 청구할 수 있는 조합원의 권리를 규정하고 있지 않고, 적립금은 조합원 개인에 귀속되어 사적 이익을 위해 사용될 수 있는 재산적 가치가 아니라 의료보험이라는 공적 기능을 보장하기 위해 조성되는 기금임. 다만 의료보험수급권은 재산권 보장을 받는 공법상 권리이나, 적립금 통합이 수급권의 존속을 위태롭게 하거나 급여내용을 불리하게 변경하는 것은 아님
• 결론: 조합적립금은 재산권 보호대상이 아니고, 적립금 통합으로 의료보험수급권이 제한되지도 않으므로 재산권 침해 아님

쟁점 5: 조합적립금의 공단 승계와 평등권 침해

• 법리: 부담의 평등이 보장되려면 통합 이후 합리적 부과기준에 의한 공평한 부담이 보장되어야 하고, 통합 전 형성된 적립금 상태가 고려될 필요가 있는지가 문제되나, 적립금은 각 회계연도 수입ㆍ지출 불균형 조정을 통한 급여능력 보장이 목적일 뿐임
• 포섭: 적립금은 조합원과 사용자가 절반씩 납부한 보험료로 형성되었으나, 그 목적이 보험자의 급여능력 보장이라는 객관적 목적에 있어 통합되는 보험자간 적립금 형성의 차이가 통합 후 보험료부담의 평등에 영향을 미치지 않고, 의료보험법 제48조에 따라 조합재정이 적자인 경우 국고지원이 가능한 점도 적립금의 공적 기능을 뒷받침함
• 결론: 적립금 통합으로 청구인들의 평등권이 침해될 수 없음

쟁점 6: 재정통합ㆍ보험료산정체계ㆍ국고지원 차등의 평등원칙 위반 여부

• 법리: 사회보험법상 보험료부과에 있어서도 평등원칙에서 파생하는 부담평등의 원칙이 준수되어야 하고, 직장ㆍ지역가입자와 같이 소득파악율 등에서 본질적 차이가 있는 집단을 달리 취급하는 것은 합리적 근거가 있으면 평등원칙에 위반되지 않음. 위임입법의 명확성 요구는 규율대상이 수시로 변화하는 경우 완화됨(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집 3, 11, 30 참조)

• 포섭: 직장가입자는 소득이 100% 파악되어 표준보수월액을, 지역가입자는 소득파악율이 평균 약 28%에 그쳐 재산ㆍ생활수준 등을 참작한 부과표준소득을 각 기준으로 하는 이원적 부과체계(제62조 제3항ㆍ제4항, 제63조, 제64조)는 양 집단의 본질적 차이를 고려한 것으로 헌법적 하자가 없고, 등급구분ㆍ등급별금액을 대통령령ㆍ정관에 위임한 것도 매 회계연도 조정이 예상되는 규율대상의 특성상 위임입법 한계를 넘지 않음. 지역가입자에 대한 국고지원(제67조 제3항)은 노인ㆍ실업자ㆍ저소득 주민이 다수 포함된 지역가입자에 대한 사회국가적 배려로서 합리적 차별에 해당함. 재정통합(제33조 제2항)은 소득파악의 어려움에도 불구하고 법 부칙 제10조 제1항이 1년 반의 유예기간을 두어 자영자 소득파악 가능성을 확대하도록 하며, 법 제31조의 재정운영위원회가 소득파악ㆍ추정이 이루어질 때까지 직장ㆍ지역가입자간 보험료 분담율을 조정할 수 있는 법적 장치를 마련함

• 결론: 보험료산정규정, 국고지원 차등, 재정통합 규정 모두 평등원칙에 위반되지 아니함

• 최종 결론: 청구인들의 심판청구를 모두 기각

참조: 헌법재판소 2000. 6. 29. 선고 99헌마289 결정