99헌마538 개발제한구역제도개선방안확정발표 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 피청구인(건설교통부장관)이 1999. 7. 22. 발표한 '개발제한구역제도개선방안'(이하 이 사건 개선방안)의 발표가 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 '공권력의 행사'에 해당하는지 여부
• 이 사건 개선방안이 비구속적 행정계획안으로서 예외적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력행사에 해당하기 위한 요건(국민의 기본권에 직접적 영향, 법령의 뒷받침에 의한 그대로의 실시 예상)을 충족하는지 여부
• 피청구인은 청구인들에게 기본권침해의 자기관련성ㆍ현재성이 없고, 공권력행사로 보더라도 행정쟁송의 대상이 되므로 보충성원칙에 위배된다고 주장

본안 판단

• 이 사건 개선방안의 발표가 공권력행사에 해당하지 아니한다고 판단되어 적법요건 흠결로 각하됨에 따라, 본안(환경권ㆍ행복추구권 침해, 과잉금지원칙 위배, 적법절차원리 위배 여부)에는 나아가지 아니함

2) 사실관계

• 청구인들은 개발제한구역이 대폭 해제될 예정인 수도권(99헌마538)ㆍ전주(99헌마543)ㆍ청주(99헌마544)ㆍ광주(99헌마545)ㆍ대구ㆍ경북(99헌마546)ㆍ제주(99헌마549) 지역에 거주하는 주민들임
• 심판의 대상: "이 사건들의 심판대상은 피청구인이 1999. 7. 22. '개발제한구역제도개선방안'을 발표한 것이 위헌인지 여부"이며, 그 주요 내용은 다음과 같음(원문)
  • "(1)개발제한구역지정의 실효성이 적은 7개 중소도시권은 해제" — 춘천권ㆍ청주권ㆍ전주권ㆍ여수권ㆍ진주권ㆍ통영권ㆍ제주권을 대상으로 "선 환경평가 및 도시계획－후 해제" 방식으로 추진, 환경평가 1ㆍ2등급 지역은 보전지역 지정, 3-5등급 지역은 자연녹지지역으로 지정
  • "(2)개발제한구역지정이 필요한 7개 대도시권은 부분조정" — 수도권ㆍ부산권ㆍ대구권ㆍ광주권ㆍ대전권ㆍ울산권ㆍ마산ㆍ창원ㆍ진해권을 대상으로 환경평가 등급별(1ㆍ2등급 유지, 3등급 개발제한구역 또는 도시계획용지, 4ㆍ5등급 해제가능지역)로 광역도시계획을 수립하여 조정, 대규모 취락ㆍ산업단지 등 불합리한 지역 우선 해제
  • "(3) 개발제한구역에서 해제되는 지역의 관리방안" — 무질서한 개발 방지 대책, 지가상승이익 환수, 불량 주거지 정비
• 피청구인은 1998. 4. 15. '개발제한구역제도개선협의회'를 설치, 실태조사ㆍ설문조사ㆍ해외조사ㆍ환경평가ㆍ공청회 등을 거쳐 이 사건 개선방안을 확정하여 1999. 7. 22. 발표함
• 청구인들은 이 사건 개선방안의 발표로 인해 장차 자신들의 환경권이 침해당할 것이 예상된다고 하면서, 위 발표가 헌법 제35조 제1항상의 환경권과 헌법 제10조에 의한 행복추구권을 침해하므로 취소해달라고 주장하며 1999. 9. 16.부터 9. 20. 사이에 각각 이 사건 헌법소원심판을 청구함
• 청구인 주장 요지: ① 이 사건 개선방안의 발표는 사실상의 준비행위ㆍ사전발표이나 국민의 기본권에 직접 영향을 끼치고 법령의 뒷받침에 의해 그대로 실시될 것이 틀림없어 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 공권력행사에 해당함, ② 헌법소원 외에 달리 구제방법이 없고 기본권침해의 현재성이 인정됨, ③ 개개의 구체적 처분을 다투기보다 이 사건 개선방안 자체를 다투는 것이 분쟁의 일회적 해결에 바람직함, ④ 본안에 관하여 목적의 정당성ㆍ방법의 적정성ㆍ피해의 최소성ㆍ법익의 균형성을 결여하여 과잉금지원칙에 위반하여 환경권을 침해하고, 절차적 정당성이 결여되어 적법절차원리에도 위배됨
• 피청구인(건설교통부장관) 의견 요지: ① 청구인들은 단지 개발제한구역이 있는 행정구역에 거주할 뿐 직접적인 이해관계가 없어 자기관련성이 없음, ② 현재로서는 어떠한 개발제한구역 해제처분이나 공권력행사도 이루어진 바 없어 기본권침해의 현재성이 없음, ③ 이 사건 개선방안의 발표는 정부의 정책의지 발표로서 공권력의 행사로 보기 어렵고, 설령 공권력행사로 보더라도 행정쟁송의 대상이 되므로 보충성원칙에 위배됨, ④ 본안에 관하여 과잉금지원칙의 각 요건을 충족하며 절차적 정당성도 인정된다고 주장함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법재판소법 제68조 제1항	공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있음
도시계획법 제21조	개발제한구역의 지정권한에 관한 근거 조문, 이 사건 개선방안이 이에 의거하여 마련됨
환경권 (헌법 제35조 제1항)	청구인들이 침해되었다고 주장한 기본권
행복추구권 (헌법 제10조)	청구인들이 침해되었다고 주장한 기본권

결정요지

• 적법요건 판단
  • 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자만이 청구할 수 있으므로, 이 사건 개선방안의 발표가 청구인들의 기본권을 침해하는 공권력의 행사에 해당하는지 여부를 먼저 판단함
  • 이 사건 개선방안은 도시계획법 제21조에 의거 개발제한구역 지정권한을 가진 피청구인이 해제 내지 조정을 위한 일반적인 기준을 제시하는 정책계획안이며, 장차 이루어질 개발제한구역의 해제 내지 조정에 대한 정보를 국민들에게 사전에 제공하는 정보제공적 행정계획안으로서, 이를 입안한 것은 사실상의 준비행위에 불과함
  • 일반적으로 국민적 구속력을 갖는 행정계획(예컨대 도시계획결정)은 행정행위에 해당되지만, 구속력을 갖지 않고 행정기관 내부의 행동지침에 지나지 않는 행정계획은 행정행위가 될 수 없음. 이 사건 개선방안은 대외적 효력이 없는 비구속적 행정계획안에 속하고, 법령의 뒷받침에 의하여 구체화되지 아니한 단계에서의 추상적이고 일반적인 행정기관의 구상과 의지를 담은 행정계획안에 불과하여 아직은 지방자치단체에 미치는 대내적 효력도 가지지 아니하는 도시계획업무용 참조자료 내지 대국민 홍보용 정책자료에 그침
  • 이 사건 개선방안은 비구속적 행정계획안에 불과하므로 공권력행위가 될 수 없으며, 이를 발표한 행위도 대내외적 효력이 없는 단순한 사실행위에 불과하므로 공권력의 행사라고 할 수 없음. 청구인들 역시 위 발표가 행정쟁송의 대상이 될 수 있는 행정처분이나 공권력의 행사는 될 수 없다고 인정함
  • 다만 비구속적 행정계획안이나 행정지침이라도 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있을 때에는, 공권력행위로서 예외적으로 헌법소원의 대상이 될 수 있음(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등, 서울대학교 입시요강발표 사건 인용)
  • 이 사건 개선방안은 7개 중소도시권과 7개 대도시권에서 개발제한구역을 해제하거나 조정하기 위한 추상적이고 일반적인 기준들만을 담고 있을 뿐, 개발제한구역의 해제지역이 구체적으로 확정되어 있지 않아서, 해당지역 주민들은 개발제한구역을 해제하는 구체적인 도시계획결정이 내려진 이후에야 비로소 법적인 영향을 받게 되므로, 청구인들의 기본권에 직접적으로 영향을 끼칠 가능성이 없음
  • 이 사건 개선방안의 내용들은 피청구인이 마련한 후속지침들에 반영되었고, 해당 지방자치단체들이 이 지침들에 따라서 관련 절차들을 거친 후 내려지는 도시계획결정을 통하여 실시될 예정이지만, 내용이 추상적ㆍ일반적이어서 구체화 과정에서 변동의 여지가 상존하므로, 예고된 내용이 그대로 틀림없이 실시될 것으로 예상할 수는 없음
  • 따라서 이 사건 개선방안의 발표는 예외적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에도 해당되지 아니함
  • 본안 판단
  • 본문에 명시된 바 없음(공권력행사 해당성 부정으로 부적법 각하되어 본안 판단에 나아가지 아니함)

4) 적용 및 결론

쟁점 1(적법요건): 이 사건 개선방안 발표의 공권력행사 해당 여부

• 법리: 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인한 기본권침해자만 청구할 수 있음. 비구속적 행정계획안은 원칙적으로 공권력행위가 아니나, 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있을 때에는 예외적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력행위에 해당함
• 포섭: 이 사건 개선방안은 도시계획법 제21조에 의거한 정책계획안으로서 대외적 효력이 없는 비구속적 행정계획안이자 도시계획업무용 참조자료 내지 대국민 홍보용 정책자료에 불과함. 7개 중소도시권ㆍ7개 대도시권의 해제ㆍ조정 대상이 추상적ㆍ일반적 기준으로만 제시되어 있을 뿐 해제지역이 구체적으로 확정되어 있지 않아 청구인들의 기본권에 직접 영향을 끼칠 가능성이 없고, 후속지침에 반영되어 도시계획결정을 통해 실시될 예정이라 하더라도 예고된 내용대로 그대로 실시될 것이 틀림없다고 예상할 수 없음
• 결론: 이 사건 개선방안의 발표는 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 공권력행사에 해당하지 아니하여 부적법함
• 최종 결론: 청구인들의 심판청구를 모두 각하함

참조: 헌법재판소 2000. 6. 1. 선고 99헌마538 결정