99헌바110 자연공원법 제4조 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 국립공원지정처분을 원인으로 한 손실보상청구ㆍ부당이득반환청구인 당해사건에서, 국립공원지정의 근거조항에 불과한 이 사건 법률조항(구법 제4조)에 대해 재판의 전제성을 인정할 수 있는지 여부
• 심판청구 후 법률이 개정되어 매수청구권 등 '보상적 조치'가 신설된 경우에도 구법 제4조에 대한 위헌확인을 구하는 심판의 이익이 유지되는지 여부

본안 판단

• 국립공원지정에 따른 토지재산권의 제한에 대하여 손실보상규정을 두지 않은 이 사건 법률조항이 비례의 원칙에 어긋나게 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하는지 여부
• 위 쟁점에서 위헌의견이 5인에 이르렀으나 헌법재판소법 제23조 제2항 제1호가 정한 위헌결정 정족수(6인)에 미달하여 합헌결정이 선고된 사례

2) 사실관계

• 청구인 1(이○자)은 1976. 12. 21. 의정부시 소재 임야의 소유권을, 청구인 2(김○봉)는 1982. 4. 22. 서울 도봉구 소재 임야의 소유권을 각 취득함
• 1983. 4. 2. 당시 주무부서인 건설부장관(이후 내무부, 다시 환경부로 명칭 변경)은 자연공원법(1982. 12. 31. 법률 제3644호) 제4조에 따라 위 토지들 소재지를 포함한 북한산 일원을 북한산 국립공원으로 지정하는 처분을 함
• 심판대상(이 사건 법률조항)은 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 전문개정되기 전의 것) 제4조이며, 원문은 다음과 같음: "자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 전문개정되기 전)제4조(국립공원의 지정)①국립공원은 환경부장관이 지정한다.②환경부장관이 제1항의 규정에 의한 지정을 하고자 할 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고 관할도지사의 의견을 들은 후 국립공원위원회와 국토건설종합계획법 제7조의 규정에 의한 국토건설종합계획심의회의 심의를 거쳐야 한다."
• 당해사건(99헌바110): 청구인 1이 대한민국을 상대로 서울지방법원에 99가합84239호로 국립공원지정처분으로 인한 손실보상금 지급을 구하는 소송을 제기하고, 소송 계속중 자연공원법 조항들에 대해 위헌제청신청을 하였으나 당해사건 법원이 이를 기각하자, 1999. 12. 9. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구함(병합된 관련사건 2000헌바46은 청구인 2가 서울지방법원 95가단104824호 부당이득금등반환청구소송에서 같은 방식으로 위헌제청신청 기각 후 청구한 것임)
• 이 사건 심판청구 후 자연공원법이 2001. 3. 28. 법률 제6450호로 전문개정되어(신법), 공원구역의 폐지ㆍ구역변경(제8조), 공원사업용 토지 수용ㆍ사용에 따른 손실보상 및 환매권(제22조), 협의에 의한 매수(제76조), 매수청구권(제77조ㆍ제78조) 등 '보상적 조치'가 신설됨
• 청구인들 주장 요지: 국립공원으로 지정되면 공원구역 안 사유토지에 대한 소유권행사가 실질적으로 불가능하게 됨에도, 이 사건 법률조항은 정당한 보상을 전제로 하지 아니하였고 제43조 제1항도 국립공원지정처분으로 인한 손실보상에 대해 아무런 규정을 두지 아니하여, 헌법 제23조 제1항ㆍ제3항 및 제37조 제2항에 위반하여 재산권의 본질적 내용을 침해함
• 위헌제청신청 기각결정 이유: 토지를 종래 목적으로도 사용할 수 없거나 법적으로 허용된 이용방법이 없는 경우가 아니라, 개발가능성 소멸에 따른 지가 하락이나 지가상승률의 상대적 감소에 그치는 정도는 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하므로 이 사건 법률조항이 손실보상 규정을 두지 않았다고 하여 위헌이라 할 수 없음
• 환경부장관 의견: 국립공원지정처분은 사소유권 행사를 일정 범위내로 제한하는 공용제한(보전제한)으로서 헌법 제23조 제2항의 공공복리에 따른 합리적 제한이며, 신법 제77조ㆍ제78조가 매수청구권 규정을 신설하였으므로 무보상ㆍ무제한 침해를 다투는 청구인들의 위헌확인 주장은 심판청구의 이익이 소멸되었다고 주장함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
자연공원법(구법) 제4조 (이 사건 법률조항)	국립공원의 지정권자(환경부장관) 및 지정절차(관계기관 협의ㆍ도지사 의견청취ㆍ위원회 심의)를 규정, 손실보상 규정 없음
자연공원법(구법) 제43조 제1항	일정한 처분(제40조ㆍ제42조ㆍ제51조)으로 인한 손실에 한하여 국가ㆍ지방자치단체가 보상하도록 규정, 국립공원지정 자체에 대한 보상규정은 없음
자연공원법(신법) 제8조ㆍ제22조ㆍ제76조ㆍ제77조ㆍ제78조	공원구역 폐지ㆍ구역변경, 공원사업용 토지 수용시 손실보상ㆍ환매권, 협의매수, 매수청구권 등 '보상적 조치' 신설
헌법 제23조	제1항 재산권 보장 및 법률유보, 제2항 재산권 행사의 공공복리 적합의무, 제3항 공용수용 등에 대한 정당보상
헌법 제122조	국토의 효율적ㆍ균형있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있음을 규정
헌법재판소법 제68조 제2항	위헌제청신청이 기각된 경우의 위헌심사형 헌법소원 근거
헌법재판소법 제23조 제2항 제1호	법률의 위헌결정에는 재판관 6인 이상의 찬성이 필요함(위헌결정 정족수)

결정요지

• 적법요건 판단
  • 이 사건 법률조항은 국립공원지정의 근거조항일 뿐이므로 위헌으로 되더라도 직접 손실보상 또는 부당이득반환ㆍ손해배상 등 금전지급을 명하는 판결을 할 수 없어 이론상 재판의 전제성을 인정하기 어려운 면이 있으나, 이른바 '그린벨트' 사건(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927)과 '도시계획장기미집행' 사건(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383)에서 수인범위를 넘는 과도한 재산권제한의 위헌성을 다투며 제기한 금전보상 청구사건에 대하여 재산권제한 규정의 위헌 여부에 재판의 전제성이 있음을 인정한 바 있음. 이는 당사자의 의도가 반드시 보상금 지급을 구한다기보다는 재산권 제한이 과도함을 다투는 취지라는 데 중점을 두고, 위헌결정 또는 헌법불합치결정에 따른 개선입법에 의하여 당해사건에서 다른 내용의 재판을 할 여지가 있다고 보았기 때문임
  • 청구인들의 주장은 국립공원지정처분으로 말미암은 손실 또는 손해가 "보상규정을 결여하여 위헌인" 이 사건 법률조항에 근거했기 때문이라는 취지로 이해할 수 있으므로 재판의 전제성을 인정할 수 있음
  • 신법에서 여러 '보상적 조치'를 규정하고 있다 하더라도 청구인들이 당해사건에서 구하는 바는 국립공원지정 자체에 따른 재산권제한에 대한 금전보상이 주된 핵심이고, 보상적 조치를 담은 신법 제4조에 대한 헌법적 평가와 아무런 보상규정이 없는 구법 제4조에 대한 헌법적 평가는 다르므로, 신법 제4조가 위헌인지 여부와는 관계없이 이 사건 법률조항의 위헌확인을 구하는 이 헌법소원은 심판의 이익을 인정할 수 있음(이상 재판관 한대현ㆍ김영일ㆍ송인준ㆍ주선회의 헌법불합치의견 및 권성의 위헌의견, 합 5인의 판단. 이와 달리 재판관 윤영철ㆍ하경철ㆍ김효종ㆍ김경일 4인은 재판의 전제성을 부정하는 각하의견을 밝힘 — 5)에 정리)
  • 본안 판단
  • 자연생태계와 자연풍경지의 보호 등을 목적으로 국립공원을 지정하도록 하는 이 사건 법률조항과 이를 근거로 토지사용을 제한하는 구법조항들(제16조ㆍ제23조ㆍ제36조)은 입법자가 토지재산권에 관한 권리와 의무를 일반ㆍ추상적으로 확정하는 재산권의 내용과 한계에 관한 규정이면서 동시에 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정임
  • 모든 토지에는 그 위치ㆍ성질 및 자연과 풍경과의 관계에서 나오는 재산권의 내재적 한계가 있으므로, 수려한 풍경지이기 때문에 공원구역 지정요건을 충족시키는 토지에 부과되는 자연공원법상의 현상유지의무나 사용제한은 토지재산권에 내재하는 제한을 구체화한 것으로서 사회적 제약의 한 표현임
  • 토지재산권에 대하여는 강한 사회성ㆍ공공성으로 인하여 다른 재산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있으나, 그 제한입법 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙을 준수해야 하고 재산권의 본질적 내용인 사적유용성(私的有用性)과 원칙적인 처분권(處分權)을 부인해서는 안됨
  • 국립공원구역지정 후 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 있는 원칙적인 경우에 부과되는 현상태 유지의무나 변경금지의무는 비례의 원칙에 부합하게 합헌적으로 규율한 규정이라고 보아야 하나, 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 사적으로 사용할 수 있는 방법이 없이 가혹한 부담을 부과하면서 아무런 보상규정을 두지 않은 경우에는 비례의 원칙에 위반되어 재산권을 과도하게 침해하는 것임
  • 구체적으로 ① '자연보존지구'는 산림의 경제적 활용이 일체 금지되어 토지의 사적 효용성이 폐지된 경우, ② 공원구역 지정 전에 적법하게 조림ㆍ육림하거나 농지ㆍ대지로 이용한 토지가 지정으로 종래 용도대로 더 이상 사용할 수 없게 된 경우, ③ '자연환경지구' 안의 나대지로서 신축이 금지되어 이용이 사실상 폐지되는 경우에는, 보상없이는 박탈할 수 없는 재산권적 지위가 인정되어야 함
  • 결론적으로 이 사건 법률조항은 원칙적으로 지정 당시 용도대로 사용할 수 있는 한 재산권에 내재하는 사회적 제약을 비례의 원칙에 합치하게 구체화한 규정이나, 예외적으로 종래 용도대로 사용할 수 없거나 사적 효용의 가능성이 완전히 배제되는 경우까지 아무런 보상없이 감수하도록 규정하고 있는 한도내에서는 비례의 원칙을 위배하여 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정임(재판관 한대현ㆍ김영일ㆍ송인준ㆍ주선회 4인의 헌법불합치의견. 재판관 권성은 신법 제4조를 심판대상으로 하여 위헌의견을 밝힘 — 5)에 정리)
  • 재판관 한대현ㆍ김영일ㆍ송인준ㆍ주선회의 헌법불합치의견(4인)과 권성의 위헌의견(1인)을 합하여도 헌법재판소법 제23조 제2항 제1호에 규정된 법률의 위헌결정에 필요한 정족수 6인에 미달하므로, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다는 결정(합헌결정)이 선고됨

4) 적용 및 결론

쟁점 1(적법요건): 이 사건 법률조항에 대한 재판의 전제성 및 심판의 이익 인정 여부

• 법리: 구체적 규범통제절차의 재판의 전제성은 위헌 여부가 문제되는 법률조항이 당해 소송사건 재판에 적용될 것을 요하나, 그린벨트 사건ㆍ도시계획장기미집행 사건에서 수인범위를 넘는 과도한 재산권제한을 다투는 금전보상 청구사건에 대하여 재산권제한 규정의 위헌 여부에 재판의 전제성이 인정된 선례가 있음
• 포섭: 당해사건(99헌바110 손실보상청구 등)에서 청구인들의 주장은 국립공원지정처분으로 인한 손실ㆍ손해가 '보상규정을 결여하여 위헌인' 이 사건 법률조항에 근거했다는 취지이므로 위헌결정 또는 헌법불합치결정에 따른 개선입법으로 당해사건에서 다른 내용의 재판을 할 여지가 있고, 신법에 보상적 조치가 신설되었더라도 청구인들이 구하는 바는 구법 제4조에 대한 금전보상이 핵심이어서 신법 제4조의 위헌 여부와 무관하게 심판의 이익이 인정됨
• 결론: 재판의 전제성 및 심판의 이익이 인정되어 적법함(5인 의견)

쟁점 2(본안): 손실보상규정을 두지 않은 이 사건 법률조항이 비례의 원칙에 위배되어 재산권을 과도하게 침해하는지 여부

• 법리: 토지재산권에 대한 제한입법도 과잉금지의 원칙을 준수해야 하고 재산권의 본질적 내용인 사적유용성과 처분권을 부인해서는 안되며, 종래 용도대로 사용할 수 없거나 사적 효용의 가능성이 완전히 배제됨에도 아무런 보상규정을 두지 않은 경우에는 비례의 원칙에 위반됨

(가) 제한되는 기본권

• 재산권(헌법 제23조) 중 토지재산권 — 법률로 그 내용과 한계가 정해지는 기본권으로 입법자에 의한 구체적 형성을 필요로 하며, 토지는 생산ㆍ대체가 불가능하여 공급이 제한되고 국민경제상 중요성이 커 다른 재산권에 비해 보다 강한 사회적 기속(헌법 제23조 제2항, 제122조)을 받음

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 자연생태계와 자연풍경지의 보호 등을 목적으로 국립공원을 지정하는 것은 재산권의 내용과 한계에 관한 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 정당한 목적임

• (2) 수단의 적합성: 자연보존지구ㆍ자연환경지구ㆍ취락지구ㆍ집단시설지구 등 용도지구별로 허용행위를 차등 규정하여 토지사용을 제한하는 방법은 목적 달성에 적합함

• (3) 침해의 최소성: 토지소유자가 원칙적으로 종래 용도대로 사용할 수 있는 한 사회적 제약의 범위 내에 있어 침해최소성을 갖추었다고 볼 수 있으나, 자연보존지구에서 산림의 경제적 활용이 전면 금지되거나 나대지의 신축이 금지되는 등 사적 효용성이 완전히 폐지되는 예외적인 경우까지 아무런 보상 없이 감수하도록 한 것은 침해의 최소성을 결여함

• (4) 법익의 균형성: 사적 효용성이 완전히 폐지되는 경우에도 보상 없이 이를 감수하도록 하는 부담은 법이 실현하려는 중대한 공익으로도 정당화될 수 없는 과도한 부담으로서 법익균형성을 상실함

• 포섭: 이 사건 법률조항은 자연보존지구ㆍ자연환경지구 등 용도지구별로 사용을 광범위하게 제한하면서도(구법 제16조ㆍ제23조ㆍ제36조), 국립공원지정 자체로 인한 손실에 대하여는 제43조 제1항의 예외적 보상규정 외에 별도의 보상규정을 두지 않고 있어, 종래 용도대로 사용할 수 없게 되거나 사적 효용성이 완전히 폐지되는 토지소유자에게 가혹한 부담을 지움

• 결론: 재판관 5인(한대현ㆍ김영일ㆍ송인준ㆍ주선회의 헌법불합치의견, 권성의 위헌의견)은 위헌이라는 의견이었으나, 헌법재판소법 제23조 제2항 제1호가 정한 위헌결정 정족수 6인에 미달하여 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다는 결정이 선고됨

• 최종 결론: 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 전문개정되기 전의 것) 제4조는 헌법에 위반되지 아니한다(위헌결정 정족수 미달에 따른 합헌결정)

5) 반대의견

• 각하의견(재판관 윤영철, 하경철, 김효종, 김경일 4인)

  • 요지: 이 사건 법률조항인 구법 제4조는 국립공원지정의 근거조항에 불과하여 위헌으로 되더라도 직접 손실보상 등 금전지급을 명하는 판결을 할 수 없어 원칙적으로 재판의 전제성이 없음. 청구인들이 헌법소원심판을 청구한 이후 구법이 위헌적일 수 있다는 반성적 고려에 의하여 법이 개정되어 매수청구권 등 보상적 조치에 관한 규정이 신설되었고, 이들 조항은 이 사건 토지들에도 적용되므로 매수청구권 등 보상적 조치가 없는 상태에서의 구법 제4조는 더 이상 적용되지 않게 됨
  • 근거: 금전적 보상조치가 없는 국립공원지정처분이 재산권에 대한 지나친 제한이라고 판단되어 국회가 현행법상의 보상적 조치 외에 금전보상과 같은 추가적인 보상조치를 입법한다고 하더라도 이는 개정된 현행법률(신법)의 개정을 통해서만 이루어질 수 있어 구법 제4조의 재판의 전제성을 인정할 근거가 되지 아니하며, 구법 제4조에 헌법불합치결정을 하더라도 이미 개정되어 더 이상 적용되지 않는 법률을 다시 개정할 수는 없어 개선입법을 할 방법도 없음. 신법에도 구법과 마찬가지 위헌소지가 있어 헌법적 해명이 필요한 경우가 아닌 한, 청구인들이 다투려면 현재 적용되는 신법 조항을 심판대상으로 삼아야 함
  • 적용ㆍ결론: 구법 제4조에 대한 이 사건 헌법소원심판은 재판의 전제성이 없어 각하되어야 함

• 위헌의견(재판관 권성 1인)

  • 요지: 자연공원법이 전문개정되어 구법은 폐지되고 신법이 시행되고 있으나 자연공원지정제도 자체는 신법에서도 동일하게 존속하므로, 구법 제4조에 근거한 자연공원지정처분의 효력은 신법 하에서도 유지되고 이 지정처분의 근거법률은 신법 제4조임. 헌법소원 계속중 법률이 개정되어 신ㆍ구 조문간 동일성이 인정되는 때에는 당사자의 명시적 반대의사가 없는 한 심판대상조문은 당연히 신법조문으로 변경되어야 함
  • 근거: 신법은 매수청구권 등 보상적 조치에 관한 일부규정을 신설하였지만 금전적 보상의 길을 열어놓지 않은 점은 구법과 마찬가지이므로, 매수청구권 등으로 위헌성이 다소 완화되었더라도 금전적 보상의 길을 막아놓은 채 자연공원을 지정하는 것은 여전히 비례의 원칙에 어긋남(비례원칙 위반의 구체적 논거는 헌법불합치의견과 대체로 같음)
  • 적용ㆍ결론: 이 사건의 심판대상은 신법 제4조가 되어야 하고, 신법 제4조는 청구인들의 재산권을 과도하게 침해하여 위헌임

참조: 헌법재판소 2003. 4. 24. 선고 99헌바110 결정