적용법령

결정요지

(1) 적법요건

• 기본권주체성: 대학의 자치의 주체는 기본적으로 대학이나, 교수나 교수회의 주체성이 부정되지 않음. 학문의 자유를 침해하는 대학의 장에 대한 관계에서는 교수·교수회가 주체가 될 수 있고, 국가에 의한 침해에 있어서는 대학 전구성원이 자율성을 갖는 경우도 있으므로 대학, 교수, 교수회 모두가 단독 혹은 중첩적으로 주체가 될 수 있음. 전통적으로 대학자치는 교수들로 구성된 교수회가 누려오는 것이었고, 1990년대 이후 직접선거방식 도입 이래 대학교원들의 의사를 존중하여 총장을 임명하여 온 점에 비추어, 청구인들에게 대학총장 후보자 선출에 참여할 권리가 있고 이 권리는 대학의 자치의 본질적인 내용에 포함되므로 헌법상 기본권으로 인정됨
• 자기관련성: 수범자는 직접적으로 대학이나 위원회이나, 위 각 규정이 총장 후보자 선출 절차·방법에 일정한 제한을 가함으로써 근본적으로 교수들이나 교수회의 대학의 장 후보자 선정에 관여할 기본권을 제약하고, 위원회에는 교수들이 구성원으로 참여하며, 규정의 목적 및 실질적 규율대상, 제한이 제3자에게 미치는 효과의 진지성 등을 종합 고려할 때 기본권이 직접적·법적으로 침해되므로 자기관련성 인정
• 직접성: 청구인 소속 대학들은 이미 직접선거방식을 채택하고 있어 새로운 결정이 불필요하므로 직접선거 관련 조항들은 직접성 인정. 법 제24조 제6항의 경우 대통령의 구체적 임용행위를 통해 기본권이 제약되나 대학구성원이 이를 직접 다툴 방법이 없어 구제절차가 없거나 기대가능성이 없는 경우에 해당하므로 직접성 인정
• 권리보호이익: 이미 선거를 실시한 대학의 경우에도 임기만료 후 다시 후보자 선출절차가 필요하므로 선거 실시 여부에 관계없이 권리보호이익 인정

(2) 위헌심사기준

• 대학의 자율성은 헌법 제31조 제4항 및 제22조 제1항이 보장하는 헌법상 기본권으로서, 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학구성원이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 보장하는 것임
• 그러나 대학의 자율도 헌법 제37조 제2항에 따라 제한될 수 있고, 국가는 헌법 제31조 제6항에 따라 모든 학교제도의 조직·계획·운영·감독에 관한 포괄적 형성권과 규율권을 부여받음. 규율의 정도는 그 시대의 사정과 각급 학교에 따라 다를 수밖에 없으므로 교육의 본질을 침해하지 않는 한 궁극적으로 입법권자의 형성의 자유에 속함
• 따라서 이 사건 법률조항이 대학의 자유를 제한하더라도 그 위헌 여부는 입법자가 기본권을 제한함에 있어 헌법 제37조 제2항에 의한 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 그 본질적 내용을 침해하였는지 여부에 따라 판단됨
• 법 제24조 제7항에 대하여는 포괄위임입법금지의 원칙이 심사기준이 됨

(3) 포괄위임입법금지원칙 법리

• 헌법 제75조의 "법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항"이란 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미함
• 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 함
• 처벌법규·조세법규 등 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 위임의 요건과 범위가 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면, 규율대상이 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화되어야 함
• 대상법률이 형성법률인 경우 위헌성 판단은 과잉금지·비례원칙의 적용을 받는 것이 아니라, 그 재량의 한계인 자유민주주의 등 헌법상 기본원리를 지키면서 관련 기본권이나 객관적 가치질서의 보장에 기여하는지 여부에 따라 판단됨

4) 적용 및 결론

가. 법 제24조 제4항(위원회에서의 선정 조항)

법리

• 대학의 자율에 대한 규율이 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 본질적 내용을 침해하였는지 여부로 위헌 여부 판단

포섭

• 위원회에서의 선정 방식은 직접선출에 비해 신속하고 탄력적인 의사결정이 가능하여 대학이 선택할 수 있는 방법의 하나로 규정될 필요가 있음
• 직선제를 택하는 경우 선거관리위원회 위탁 및 일정한 시간상의 제한 설정이 불가피하므로 목적의 정당성 인정
• 위원회에서의 선정은 원칙적 방식이 아닌 교원의 합의된 방식과 선택적·보충적 방식으로 규정되어 있음
• 대학의 장 후보자 선정과 관련하여 대학에게 반드시 직접선출 방식을 보장하여야 하는 것은 아니며, 위 규정은 위원회 선정 또는 교원의 합의된 방식 중 어느 것으로 할지를 대학에서 우선적으로 결정하도록 하여 대학의 자율을 충분히 보장함
• 위 규정은 개정 전 교육공무원임용령 제12조의3 제4항과 동일한 내용으로서 이전 시행령에 근거하여 직선제를 시행하여 온 점을 고려하면 새로운 제한을 추가하거나 가중한 것으로 볼 수 없음

결론

• 매우 자의적인 것으로서 합리적인 입법한계를 일탈하였거나 대학의 자율의 본질적인 부분을 침해하였다고 볼 수 없음

나. 법 제24조 제6항(대통령 직권 임용 조항)

법리

• 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 대학의 자율의 본질적 내용을 침해하였는지 여부로 판단

포섭

• 총장 후보자 선정이 이루어지지 못하면 인사·재정 등 대학행정의 공백이 예상되고, 교수·부교수 임용예정자들의 학문의 자유 및 학생들의 교육받을 권리가 침해받을 가능성이 있으므로 목적의 정당성 인정
• 총장 미임명 시 대통령이 교육인적자원부장관의 제청으로 총장을 임용하는 것은 공백상태 해결을 위한 적절한 수단임
• 임용형태(임시적 지위 vs. 정식 임용)의 선택은 입법자의 재량사항에 속함
• 임기만료 후 3개월이 경과한 경우에만 대통령이 위 권한을 행사하도록 하여 대학에게 자율권 행사를 위한 충분한 기간과 기회를 제공함
• 대학의 자율도 국민의 교육받을 권리를 존중하여야 하며, 임기만료 후에도 만연히 후보자를 선출하지 않으면서 국가의 관여를 배제해 달라는 주장은 합리적인 대학의 자율의 범위로 볼 수 없음
• 국립대학의 총장은 구성원의 대표로서의 성격 외에도 국가행정관청의 장으로서의 성격을 겸하므로 총장 미임명으로 인한 국가행정의 공백·불안정상태를 막을 긴급한 필요가 있음

결론

• 매우 자의적인 것으로서 합리적인 입법한계를 일탈하였거나 대학의 자율의 본질적인 부분을 침해하였다고 볼 수 없음

다. 법 제24조의2 제4항(선거운동방법 한정 조항)

법리

• 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 대학의 자율의 본질적 내용을 침해하였는지 여부로 판단

포섭

• 대학의 장 후보자 선출과정에서 과도한 선거운동을 제한하여 투명성과 공정성을 확보하려는 입법목적의 정당성 인정
• 허용된 선거운동방법(선전벽보 부착, 선거공보 배부, 소형인쇄물 배부, 합동연설회·공개토론회 개최, 전화·컴퓨터 통신을 이용한 지지호소)은 입후보자들의 의사 전달이나 선거권자의 정보 취득에 매우 제한적이어서 불충분한 것으로 볼 수 없고, 과열·혼탁 선거의 염려가 비교적 적은 공정한 선거운동 방법임
• 헌법 제41조 제1항·제67조 제1항의 보통·평등·직접·비밀 선거 원칙은 국민의 대표기관을 선출하는 선거에 관한 원칙으로서 대학의 장 후보자는 국민의 대표기관이 아니어서 위 원칙이 직접 적용된다고 보기 어렵고, 가령 적용된다고 하더라도 위 규정이 위와 같은 선거원칙을 실질적으로 해친다고 볼 수 없음
• 공직선거법(제57조의3 제1항)의 당내선거 및 지방교육자치에 관한 법률(제78조)의 교육위원·교육감선거에서도 허용된 선거방법 외의 선거운동을 금지하고 있는 점과의 균형상으로도 합리적임

결론

• 매우 자의적인 것으로서 합리적인 입법한계를 일탈하였거나 대학의 자율의 본질적인 부분을 침해하였다고 볼 수 없음

라. 법 제24조의3 제1항(선거관리위원회 위탁 조항)

법리

• 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 대학의 자율의 본질적 내용을 침해하였는지 여부로 판단

포섭

• 직접선거 과정에서 과열·혼탁된 선거운동의 부작용을 막고 공정한 선거관리를 통해 대학의 신뢰성을 제고하려는 목적의 정당성 인정
• 국가 예산과 공무원 조직으로 운용되는 국립대학에서 중립적 기구인 선거관리위원회에 선거관리를 위탁하는 것은 선거의 공정성 확보를 위한 적절한 방법임
• 위탁은 교원의 합의된 방식에 따라 직접선거를 택한 경우로 한정되어 있음
• 선거에 관한 모든 사항을 위탁하는 것이 아니라 선거관리만을 위탁하는 것이고, 선거권·피선거권·선출방식 등은 여전히 대학이 자율적으로 정할 수 있음
• 중앙선거관리위원회가 관련 규칙을 제정하려는 경우 대학들은 교육인적자원부장관을 통해 의견을 개진할 수 있음(제24조의3 제2항)
• 선거관리위원회는 농업협동조합 조합장선거(농업협동조합법 제51조 제4항), 교육위원·교육감선거(지방교육자치에 관한 법률 제51조 제1항)에서도 선거사무를 관리하고 있음

결론

• 매우 자의적인 것으로서 합리적인 입법한계를 일탈하였거나 대학의 자율의 본질적인 부분을 침해하였다고 볼 수 없음

마. 법 제24조 제7항(포괄위임입법금지원칙 등 위반 여부)

법리

• 예측가능성의 유무는 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하되 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토. 형성법률인 경우 위헌성 판단은 자유민주주의 등 헌법상 기본원리를 지키면서 관련 기본권이나 객관적 가치질서의 보장에 기여하는지 여부에 따라 판단

포섭

• 위원회는 대학의 장 후보자를 추천하기 위한 위원회임이 목적상 명백하고, 해당 대학 교원을 중심으로 구성될 것임을 알 수 있어 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음
• 각 대학마다 규모나 지역 등의 사정에 따라 탄력적으로 위원수나 위원자격을 정하도록 할 필요가 있어 구성·운영에 관한 사항을 시행령에 위임할 합리적인 이유가 있음 → 위임입법의 한계를 일탈하지 않음
• 위 규정의 연혁과 관련규정(현 교육공무원임용령 제12조의3 제1항: 10인 이상 50인 이하 위원으로 구성, 원칙적으로 부교수 이상의 교원)에 비추어 위원회는 대학이 추천권한을 행사하기 위한 형성적 법률규정에 가까움
• 위 규정은 교수들이나 특히 여성위원들의 참여를 보장하고 있어 기본권이나 대학의 자율을 증진시키는 측면도 있음

결론

• 위임입법의 한계를 일탈하지 않았고, 대학자치의 본질을 침해하거나 교육제도 법정주의에 반하여 위헌이라고 보기 어려움

바. 학문의 자유 침해 여부

법리

• 헌법 제22조 제1항의 학문의 자유는 개인의 인권으로서의 학문의 자유 외에 대학에서의 연구활동의 자유·교수의 자유 등도 보장함

포섭

• 이 사건 법률조항들은 국립대학의 장 후보자 선정에 관한 절차·방법을 규율할 뿐, 청구인들의 연구·활동내용이나 방식을 규율하는 것이 아님

결론

• 청구인들의 학문의 자유를 침해하는 것으로 볼 수 없음

사. 최종 결론

• 이 사건 법률조항들이 청구인들의 대학의 장 선출에 참여할 권리를 제한하더라도, 이는 공공복리를 위하여 필요한 권리를 제한한 경우로서 합리적인 입법한계 내의 규정들에 해당하므로 과잉금지의 원칙에 위반하여 대학의 자율을 침해하는 것이라고 볼 수 없음
• 주문: 청구인들의 심판청구를 모두 기각 (재판관 전원 일치)

참조: 헌법재판소 2006. 4. 27. 선고 2005헌마1047 결정