2018두63563 이행강제금부과처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제16조에 따른 시정조치를 그 정한 기간 내에 이행하지 아니하는 자에게 같은 법 제17조의3에 따라 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부(적극) 및 시정조치가 부작위 의무를 명하는 내용인 경우에도 마찬가지인지 여부(적극)
• 이행강제금이 부과되기 전에 시정조치를 이행하거나 부작위 의무 불이행을 중단한 경우 과거의 불이행기간에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부(적극)
• 회사합병이 있는 경우 피합병회사의 권리·의무가 존속회사에 승계되는지 여부(원칙적 적극) 및 이행강제금 납부의무의 승계 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

2) 사실관계

• 원고(주식회사 현대에이치씨엔, 경북방송의 모회사) 대 피고(공정거래위원회) 구도
• 피고는 원고가 포항종합케이블방송사 주식 98.58%를 취득한 기업결합이 공정거래법 제7조 제1항에 위반된다고 판단하여, 2013. 3. 14. 경북방송에 일정 기간 수신료를 소비자물가상승률을 초과하여 인상하는 행위를 금지하는 내용 등의 시정조치를 함
• 피고는 2016. 11. 21. 경북방송에 이 사건 시정조치를 이행하지 않았다는 이유로 이행강제금 부과처분을 하였고, 경북방송은 취소소송(서울고등법원 2016누81255)을 제기하였으며, 원고는 위 소송 계속 중인 2016. 12. 29. 경북방송을 흡수합병하고 소송절차를 수계함
• 서울고등법원은 2017. 10. 11. '시정조치 불이행기간 산정이 잘못되었다'는 이유로 이행강제금 부과처분을 취소하는 선행판결을 선고하였고, 위 판결은 2017. 11. 7. 확정됨
• 피고는 선행판결 취지에 따라 불이행기간과 이행강제금액을 다시 산정하여 2018. 2. 5. 원고에게 이 사건 처분을 함
• 원심(서울고법 2018. 10. 19. 선고 2018누39883 판결)은 부작위 의무 시정조치에 대한 이행강제금 부과 가능, 원고에게의 의무 승계, 부과시기 도과 여부 등에 관하여 원고 패소로 판단함
• 상고이유: 이행강제금 부과 요건, 위임입법의 한계, 의무 승계 여부, 부과시기 도과 등에 관한 법리오해 주장

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되기 전의 것) 제17조 제3항(현행 삭제)	기업결합 위반에 대한 구 과징금 제도
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제7조 제1항 제1호	기업결합 제한
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제16조 제1항 제7호	영업방식·영업범위 제한 시정조치
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제17조의3 제1항 제1호, 제2항	이행강제금 부과 근거·위임
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제23조의4 제1항, 제3항	이행강제금 부과기간 산정
상법 제235조	회사합병의 효과(권리의무 승계)

판례요지

• 부작위 의무를 명하는 시정조치 불이행에 대한 이행강제금 부과 가능 여부 및 불이행 중단 후의 소급 부과 가능 여부
  • 공정거래법상 기업결합 제한 위반행위자에 대한 시정조치 및 이행강제금 부과 등에 관한 구 공정거래법 제17조 제3항, 공정거래법 제7조 제1항 제1호, 제16조 제1항 제7호, 제17조의3 제1항 제1호·제2항, 시행령 제23조의4 제1항·제3항을 종합적·체계적으로 살펴보면, 공정거래법 제17조의3은 같은 법 제16조에 따른 시정조치를 그 정한 기간 내에 이행하지 아니하는 자에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있는 근거 규정이고, 시정조치가 제16조 제1항 제7호에 따른 부작위 의무를 명하는 내용이더라도 마찬가지로 보아야 함
  • 이러한 이행강제금이 부과되기 전에 시정조치를 이행하거나 부작위 의무를 명하는 시정조치 불이행을 중단한 경우 과거의 시정조치 불이행기간에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있다고 봄이 타당함. 현행 법질서에서 이행강제금에 관한 일반법이 존재하지 않아 개별법률의 규정 형식과 내용, 체계 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하는데, 공정거래법 제17조의3 및 시행령 제23조의4는 매 1일당 일정 금액을 불이행기간에 비례하여 부과하도록 규정할 뿐, 건축법 제80조 제6항·구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제124조의2 제5항과 같이 시정명령 이행 시 새로운 이행강제금 부과를 즉시 중지한다는 규정이나, 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제6조 제2항과 같이 과거의 의무불이행에 대한 제재를 규정하고 있지 않음
  • 부작위 의무자가 시정조치를 위반한 이상 일정 기간의 불이행 후 이를 중단하더라도 시장에 미친 경쟁제한의 영향력이 없다고 보기 어려워 '기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해 방지'라는 시정조치의 목적은 이미 일정한 범위에서 달성되지 못하게 되고, 불이행 중단만으로 이행강제금을 부과할 수 없다고 해석하면 사업자가 심사 착수 시점에만 불이행을 중단함으로써 부과를 면할 수 있어 이행강제금 규정이 규제의 실효성을 가지지 못하게 됨
  • 원고가 원용한 건축법·구 국토계획법·부동산실명법상 이행강제금 관련 판례들(대법원 2014. 12. 11. 선고 2013두15750 판결, 대법원 2016. 6. 23. 선고 2015두36454 판결, 대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결)은 각 개별법률의 규정 형식과 내용, 체계 등을 고려한 해석일 뿐이므로 공정거래법 제17조의3에 관하여 원용하기에 적절하지 않음
  • 따라서 부작위 의무 불이행을 중단하였더라도 과거의 불이행기간에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있음
• 회사합병에 따른 권리·의무 승계
  • 회사합병이 있는 경우에는 피합병회사의 권리·의무는 사법상의 관계나 공법상의 관계를 불문하고 그 성질상 이전을 허용하지 않는 것을 제외하고는 모두 합병으로 인하여 존속한 회사에 승계되는 것으로 보아야 함(대법원 1994. 10. 25. 선고 93누21231 판결, 대법원 2004. 7. 8. 선고 2002두1946 판결 등 참조)
  • 따라서 이행강제금 부과처분을 받은 지위도 성질상 이전이 불가능한 것이 아닌 한 흡수합병으로 존속회사에 승계됨

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 부작위 의무 불이행 중단 후 과거 불이행기간에 대한 이행강제금 부과의 적법성

• 법리: 공정거래법 제17조의3에 따른 이행강제금은 부작위 의무를 명하는 시정조치의 경우에도 부과할 수 있고, 이행강제금이 부과되기 전에 불이행을 중단하였더라도 과거의 불이행기간에 대하여 부과할 수 있음
• 포섭: 경북방송은 이 사건 시정조치(수신료 인상 제한이라는 부작위 의무)를 이행하지 않았다는 이유로 이행강제금 부과처분을 받았고, 선행판결에서 불이행기간 산정 오류를 이유로 처분이 취소된 후 피고가 불이행기간과 금액을 재산정하여 이 사건 처분을 함. 시정조치 불이행을 이행강제금 부과 전에 중단하였다고 하여 과거의 불이행기간에 대한 이행강제금 부과가 배제되지 않음
• 결론: 원심이 부작위 의무 시정조치 불이행에 대하여도 이행강제금을 부과할 수 있고 시행령 제23조의4 제3항이 법률유보원칙에 반하지 않는다고 판단한 것에 법리오해 없음

쟁점 2: 이행강제금 납부의무의 원고에게로의 승계 여부

• 법리: 회사합병 시 피합병회사의 권리·의무는 성질상 이전을 허용하지 않는 경우를 제외하고는 모두 존속회사에 승계됨
• 포섭: 흡수합병으로 소멸한 경북방송은 흡수합병 전 이미 이행강제금 부과처분을 받은 지위에 있었고, 이러한 지위가 성질상 이전이 되지 않는다고 보기 어려움. 선행판결이 당초 처분을 전부 취소한 것은 정당한 이행강제금액의 재산정을 위한 것일 뿐 이행강제금 부과 자체를 금하기 위한 것이 아니었고, 원고는 경북방송이 시정조치를 부과받을 당시부터 지분 97.04%를 보유하고 있었으며 선행판결의 소송절차를 수계하기까지 하였으므로 원고에게 처분을 하더라도 예기치 못한 법적 불안이나 손해를 야기한다고 보기 어려움
• 결론: 이행강제금 납부의무는 흡수합병으로 원고에게 승계되고, 피고가 원고를 상대로 이 사건 처분을 한 것은 적법함

쟁점 3: 이행강제금 부과시기 도과 여부

• 법리: 이행강제금 부과는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 시정조치에서 정한 기간의 종료일로부터 30일 이내(시행령 제23조의3 제1항 후단) 또는 이행 여부를 확인할 수 있는 날부터 30일 이내(시행령 제23조의4 제3항 후단)에 하여야 함
• 포섭: 이 사건 처분은 선행판결의 취지에 따른 재처분이고, 피고가 선행판결 확정 후 처분을 지연하였다는 등의 사정이 보이지 않으므로 '특별한 사유'에 해당함
• 결론: 이 사건 처분이 이행강제금 부과시기를 도과하여 이루어졌다고 볼 수 없음
• 최종 결론: 상고 기각, 상고비용은 원고 부담

참조: 대법원 2019. 12. 12. 선고 2018두63563 판결