결정요지

(1) 자기관련성 (2008헌마324) 구 공직선거법 제82조의6 제1항·제6항·제7항은 실질적으로 인터넷이용자에게 실명확인의 부담을 지게 하고, 미이행 시 게시글 삭제의 불이익을 받게 하므로, 입법목적·실질적 규율대상·제한의 효과와 진지성을 고려하여 자기관련성 인정됨.

(2) 재판의 전제성 (2009헌바31)

• 제82조의6 제1항 및 제261조 제1항: 과태료처분의 직접적 근거 조항으로 재판의 전제성 인정
• 제82조의6 제3항(행정자치부장관 자료제출 의무)·제4항(실명확인 표시 기술적 조치)·제5항(이용자 정보수집 금지)·제6항(삭제의무)·제7항(삭제요구 이행의무): 위헌 여부에 따라 과태료 이의신청 재판의 내용·효력에 법률적 의미가 달라지거나 제1항과 체계적으로 밀접 불가분한 관계에 있는 조항으로 볼 수 없어 재판의 전제성 없음 → 각하

(3) 명확성의 원칙 위배 여부

• '인터넷언론사' 범위: 공직선거법 제8조의5 제1항에서 개념을 정의하고, 인터넷선거보도심의위원회 관련 규정 제2조가 구체적으로 범위를 열거·공개하므로 해당 인터넷언론사가 실명확인 조치의무 부담 여부에 불확신 상태에 빠지는 경우는 없음. 이 사건 법률조항이 인터넷언론사의 '당해 인터넷홈페이지'로 범위를 한정하므로 개인의 카페·블로그는 포함되지 않음이 명백함 → 명확성원칙 위배 없음
• '지지·반대의 글': 공직선거법상 '선거운동'의 개념, 허위사실 유포·비방의 빈발에 대응하는 입법취지, 관련조항과의 용어 구분 등을 고려하면, 선거운동에 이르는 글을 포함하면서 그에 이르지 않더라도 정당·후보자에 대하여 찬동·원조하거나 반대·거스르는 글을 의미하고, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 자신의 글이 이에 해당하는지를 충분히 알 수 있음 → 명확성원칙 위배 없음

(4) 사전검열금지원칙 위배 여부 헌법 제21조 제2항의 검열은 행정권이 주체가 되어 사상이나 의견 등이 발표되기 이전에 예방적 조치로서 그 내용을 심사·선별하여 발표를 사전에 억제하는, 허가받지 아니한 것의 발표를 금지하는 제도를 뜻함. 이 사건 법률조항은 인터넷언론사에 실명확인 기술적 조치 의무(제1항), 실명확인 표시 기술적 조치 의무(제4항), 실명확인 표시 없는 글 삭제 의무(제6항·제7항)를 부과할 뿐이고, 이용자로서는 스스로의 판단에 따라 지지·반대의 글에 해당하면 실명확인 절차를 거쳐 게시하고, 해당하지 않는다고 판단되면 실명확인 없이 게시하는 것이 가능함. 인터넷언론사가 실명확인 절차를 거치지 않으면 게시 자체를 막은 것은 홈페이지 관리의 편의를 위한 사실상의 조치일 뿐 이 사건 법률조항으로 인하여 생기는 법률효과가 아님. 인터넷언론사의 삭제의무 위반 과태료는 당해 선거관리위원회의 삭제명령에 불응할 경우에 한하여 부과되므로 상시적 자기검열 의무도 사실상 없음 → 사전검열금지원칙 위배 없음

(5) 과잉금지원칙 위배 여부(표현의 자유 침해 여부)

표현의 자유는 사상 또는 의견의 자유로운 표명과 전파의 자유로서 개인이 인간으로서의 존엄과 가치를 유지하고 국민주권을 실현하는데 필수불가결한 기본권임. '자유로운' 표명과 전파의 자유에는 자신의 신원을 누구에게도 밝히지 아니한 채 익명 또는 가명으로 사상이나 견해를 표명하고 전파할 익명표현의 자유도 보호영역에 포함됨. 이 사건 법률조항으로 표현의 자유를 일차적으로 제한받는 자는 인터넷이용자이고, 이로 인해 인터넷언론사의 언론의 자유도 제한받으므로 침해 여부는 이용자를 중심으로 판단함.

• 목적의 정당성: 선거기간 중 인터넷홈페이지 게시판·대화방에서 후보자에 대한 인신공격과 흑색선전이 난무하고 부당한 선거운동이나 소수에 의한 여론 왜곡으로 선거의 평온과 공정이 위협받을 가능성이 있으므로, 이로 인한 사회경제적 손실과 부작용을 방지하고 선거의 공정성을 확보하기 위한 것 → 목적의 정당성 인정
• 수단의 적합성: 정당·후보자에 대한 지지·반대의 글 게시 시 실명확인을 거치도록 함으로써 인신공격이나 흑색선전이 줄어들고 선거의 공정성 확보 효과를 거둘 수 있음이 예상되므로, 제한의 실효성이 의심된다는 이유만으로 수단의 적합성을 부정할 수 없음 → 수단의 적합성 인정
• 침해의 최소성: 인터넷의 특성상 흑색선전·허위사실이 빠르게 유포되고 짧은 선거운동기간(대통령 선거 23일, 국회의원·지방의원 14일) 중 이를 치유하기란 불가능하여 선거결과 왜곡 우려가 크므로, 명예훼손 법리나 후보자비방죄 등 사후적 구제수단만으로는 실질적 권리구제가 이루어질 수 없음. 같은 이유로 삭제명령·삭제조치 전 이용자에 대한 이의신청 절차를 두기도 어려움. 실명확인 기간을 **'선거운동기간 중'**으로 한정, 대상을 **'정당·후보자에 대한 지지·반대의 글'**로 한정, 인터넷이용자의 실명이 표출되지 않고 '실명확인' 표시만 나타나는 점을 고려하면 피해를 최소화하기 위한 요건을 갖추었으며 달리 덜 제약이면서도 같은 효과를 달성할 수 있는 수단이 명백히 존재한다고 볼 수 없음 → 침해의 최소성 인정
• 법익의 균형성: 허위사실 유포 등으로 인한 후보자의 인격권 침해, 선거의 공정과 평온의 훼손 및 소수인에 의한 여론 왜곡 등의 폐해 방지라는 공익이, 인터넷언론사 이용자가 실명확인 과정에서 겪는 불편함이나 주저함, 인터넷언론사의 비용발생 또는 이용자 수의 감소 등의 사익보다 비중이 더 큼 → 법익의 균형성 인정

→ 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙 등에 위배되어 표현의 자유를 침해한다고 할 수 없고, 적법절차의 원칙 위배나 직업수행의 자유 침해도 없음

(6) 양심의 자유·사생활 비밀의 자유 침해 여부 인터넷언론사의 공개된 게시판·대화방에서 스스로의 의사에 의하여 정당·후보자에 대한 지지·반대의 글을 게시하는 행위는 단순한 의견 등의 표현행위에 불과하여 양심의 자유나 사생활 비밀의 자유에 의하여 보호되는 영역이 아님 → 침해 여부에 관하여 더 나아가 판단하지 아니함

(7) 개인정보자기결정권 침해 여부 개인정보자기결정권의 보호대상인 개인정보는 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 정보까지 포함하며, 이를 대상으로 한 조사·수집·보관·처리·이용 등 행위는 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당함. 구 공직선거법 제82조의6 제3항의 실명인증자료 관리 규정은 중앙선거관리위원회가 개별 인터넷언론사의 조치의무 이행 현황을 파악·지도·감독하기 위한 것일 뿐 개인의 인적정보를 수집할 목적으로 규정된 조항이 아님. 인터넷언론사의 게시판·대화방에서 공직선거법 위반 혐의가 있는 경우 선거관리위원회는 제82조의6 제3항이 아닌 제272조의3 제1항(법원 승인을 얻어 정보통신서비스제공자에게 자료 열람·제출 요청)에 따라서만 개인정보자료를 취득할 수 있음. 또한 제82조의6 제5항이 인터넷언론사의 이용자에 대한 정보수집을 금지하고 있으므로 이 사건 법률조항으로 인한 개인정보자기결정권의 제한 가능성은 없음 → 개인정보자기결정권 침해 없음

4) 적용 및 결론

① 자기관련성 (2008헌마324)

• 법리: 입법목적·실질적 규율대상·제한이나 금지가 청구인에게 미치는 효과나 진지성의 정도를 고려하여 자기관련성을 판단함
• 포섭: 제82조의6 제1항은 인터넷이용자에게 실명확인 부담을, 제6항·제7항은 미확인 글의 삭제 불이익을 직접적으로 발생시키므로 자기관련성 인정
• 결론: 적법요건 충족

② 재판의 전제성 (2009헌바31)

• 법리: 해당 법률이 당해 사건에 적용될 법률이고 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용·효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 재판의 전제성 인정
• 포섭: 제82조의6 제1항 및 제261조 제1항은 과태료처분의 직접 근거이므로 전제성 인정. 제3항 ~ 제7항은 위헌 여부에 따라 과태료 이의신청 재판의 내용·효력이 달라지거나 제1항과 체계적으로 밀접 불가분한 관계에 있다고 볼 수 없어 전제성 없음
• 결론: 제82조의6 제3항 ~ 제7항 청구 부분 각하

③ 명확성의 원칙 위배 여부

• 법리: 관계법령과 관련 규정에 의해 규율대상을 충분히 알 수 있으면 명확성원칙 위배 없음
• 포섭: '인터넷언론사'는 관계법령·심의위원회 결정·공개로 범위가 구체화되고 '당해 인터넷홈페이지'로 한정되어 개인 카페·블로그 제외 명백함. '지지·반대의 글'은 선거운동 개념, 입법취지, 관련조항 용어 구분을 종합하면 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 충분히 인식 가능
• 결론: 명확성원칙 위배 없음

④ 사전검열금지원칙 위배 여부

• 법리: 검열은 행정권이 주체가 되어 발표 이전에 예방적 조치로서 내용을 심사·선별하여 발표를 사전에 억제하는 제도를 뜻함
• 포섭: 이 사건 법률조항은 인터넷언론사에 기술적 조치 의무와 삭제 의무를 부과할 뿐이고, 이용자는 스스로의 판단에 따라 실명확인 여부를 결정하여 게시할 수 있음. 인터넷언론사가 실명확인 전 게시 자체를 막은 것은 법률효과가 아닌 사실상의 홈페이지 관리 조치임. 삭제 과태료는 선거관리위원회 삭제명령 불응 시에만 부과되어 상시적 자기검열 의무도 없음
• 결론: 사전검열금지원칙 위배 없음

⑤ 과잉금지원칙 위배 여부(표현의 자유 침해 여부)

(가) 제한되는 기본권

• 익명표현의 자유: 자신의 신원을 누구에게도 밝히지 않은 채 익명 또는 가명으로 사상·견해를 표명·전파할 자유로서 헌법 제21조 표현의 자유 보호영역에 포함됨. 이 사건 법률조항으로 인터넷이용자의 표현의 자유가 일차적으로 제한되고, 이로 인해 인터넷언론사의 언론의 자유도 제한받음

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성 선거기간 중 인터넷홈페이지 게시판·대화방에서 인신공격·흑색선전이 난무하고 소수에 의한 여론 왜곡으로 선거의 평온과 공정이 위협받을 가능성이 있어, 사회경제적 손실·부작용 방지 및 선거의 공정성 확보를 위한 것 → 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성 실명확인을 거치도록 함으로써 인신공격·흑색선전이 줄어들고 선거의 공정성 확보 효과를 거둘 수 있음이 예상됨. 실효성이 의심된다는 이유만으로 부정 불가 → 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성 인터넷의 특성상 허위사실·흑색선전의 빠른 유포와 짧은 선거운동기간 중 이를 치유하기 불가능하여 선거결과 왜곡 우려가 크고, 명예훼손 법리·후보자비방죄 등 사후적 수단만으로는 실질적 권리구제 불가. 실명확인 기간을 **'선거운동기간 중'**으로 한정, 대상을 **'정당·후보자에 대한 지지·반대의 글'**로 한정, 이용자 실명 비표출 및 '실명확인' 표시만 나타나는 점을 고려하면 피해를 최소화하기 위한 요건을 갖추었고 달리 덜 제약이면서도 같은 효과를 달성할 수 있는 수단이 명백히 존재한다고 볼 수 없음 → 침해의 최소성 인정

(4) 법익의 균형성 허위사실 유포 등으로 인한 후보자 인격권 침해, 선거의 공정과 평온 훼손, 소수인에 의한 여론 왜곡 폐해 방지라는 공익이 이용자의 실명확인 불편함·주저함, 인터넷언론사의 비용발생·이용자 수 감소 등 사익보다 비중이 더 큼 → 법익의 균형성 인정

→ 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙 위배 없음. 적법절차원칙 위배 및 직업수행의 자유 침해도 없음

최종 결론(주문)

• 구 공직선거법 제82조의6 제1항, 제261조 제1항: 합헌
• 청구인 사단법인 ○○의 나머지 청구(제82조의6 제3항 ~ 제7항): 각하
• 청구인 박○훈의 청구: 기각

5) 반대의견 (재판관 김종대, 재판관 송두환)

이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위반하여 청구인들의 표현의 자유를 침해하므로 헌법에 위반된다는 의견.

익명표현의 자유의 의의 및 보호의 필요성

• 익명·가명 표현은 정치적 보복이나 차별의 두려움 없이 자유로운 사상 표출 및 권력에 대한 비판을 가능하게 하며 정치적 약자·소수자의 의사를 국가 정책결정에 반영하는 표현의 자유의 핵심에 해당함
• 인터넷 공간에서의 익명표현은 현실공간의 경제력·권력에 의한 위계구조를 해체하고 다원주의 실현 및 민주주의 발전에 기여함
• 정치적 의사표현은 민주주의의 존립 근거이자 표현의 자유의 본질로서 일반적인 익명표현의 자유보다 더 강한 보호를 받아야 함
• 헌법이 국회의원 선거(제41조 제1항)·대통령 선거(제67조 제1항)에서 비밀선거 원칙을 규정한 취지에 비추어, 투표 이전의 선거 전 과정에서 이루어지는 정치적 의사표현에 있어서도 의사표현자의 신원에 대한 비밀이 보장될 필요가 있음

(가) 제한되는 기본권 익명표현의 자유를 포함한 정치적 표현의 자유(헌법 제21조)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(2) 수단의 적합성 문제

• 흑색선전은 치밀한 사전계획에 입각하여 조직적으로 이루어지는 것이 일반적이므로 실명제로 방지하기 어려움. 해악적 익명표현은 익명표현을 허용함에 따라 필연적으로 발생하는 문제가 아니라 사회적 상황의 여러 조건들이 변수로 작용하는 것임
• 정당한 익명표현과 해악적 익명표현을 구분하는 명확한 사회적 합의도 도출하기 어려운 상황에서 책임 있는 의견 개진 또는 위법한 표현행위 감소라는 추상적 가능성만으로 해악적 익명표현뿐 아니라 유익한 익명표현까지 사전적·포괄적으로 규제하는 것은 정치적 의사표현을 위축시켜 선거의 공정이라는 입법목적 달성에 오히려 장애가 됨
• 이 사건 법률조항 운영 과정에서 선거운동기간 동안 게시판 자체를 폐쇄한 인터넷언론사가 적지 않았던 점에서, 실명확인제는 정치적 의사표현의 공간 축소 문제를 야기함

(3) 침해의 최소성

• 선거운동기간은 정치적 의사표현의 자유를 행사함에 있어 가장 긴요한 기간인데, 이 사건 법률조항은 정치적 의사표현의 핵심적 기간인 선거운동기간 중에 익명표현의 자유를 제한하여 선거와 관련한 익명의 의사표현을 사실상 불가능하게 함. 짧은 선거운동기간 중 허위사실·흑색선전 치유 불가능 문제는 선거법이 선거운동기간을 지나치게 짧게 규정함에 따른 문제이지 익명성에 의해 필연적으로 발생하는 구체적 위험이 아님
• '인터넷언론사'의 범위가 모호·광범위하고, '지지·반대의 글을 게시할 수 있도록 하는 경우'로 규정하여 사실상 모든 게시판·대화방이 규제대상이 되어 규제의 공간적 범위가 지나치게 광범위함
• '지지의 글'은 비방·명예훼손의 우려가 적음에도 반대의 글과 마찬가지로 실명인증을 요구하는 것은 입법목적에 부합하지 않고 익명표현의 자유를 과잉제한함
• 덜 제약적인 대안이 존재함: ① 게시판을 실명방·비실명방으로 구분하여 표현의 자유를 보장하되 수신자가 선택하도록 하는 방안, ② 비실명 게시판에 신빙성 결여 경고문 게재 방안, ③ 현행 명예훼손죄·후보자비방죄 등 사후적 제재수단 및 중앙선거관리위원회의 선거게시판 감시활동 활용. 수사편의 및 선거관리의 효율성이라는 기술적 편리성에 치우쳐 사전적·예방적 규제를 하는 것은 국민을 잠재적 범죄자로 취급하는 것으로서 최소침해성에 위반됨

(4) 법익의 균형성 선거운동기간이 정치적 표현의 자유를 행사하는 데 가장 긴요한 기간이고, 표현의 자유 보장이 민주주의의 근간을 이루는 중요한 헌법적 가치라는 점을 고려하면, 익명표현의 자유가 제한됨으로써 받는 불이익이 선거의 공정성 유지라는 공익보다 결코 더 작다고 할 수 없어 법익의 균형성 인정 불가

결론: 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 표현의 자유를 침해하므로 헌법에 위반됨

참조: 헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2008헌마324 결정