결정요지

[적법요건 판단]

헌법소원심판이 적법하려면 청구인 자신이 공권력 작용에 대하여 스스로 법적으로 관련되어야 하며, 단지 간접적·사실적·경제적 이해관계로만 관련될 뿐인 경우에는 부적법함. 법률에 의한 기본권 침해의 경우 직접적 수규자가 아닌 제3자는 특별한 사정이 없는 한 기본권 침해에 직접 관련되었다고 볼 수 없음.

• 청구인 주식회사 □□의 제82조의6 제3항 부분: 위 조항은 행정안전부장관 및 신용정보업자를 수규자로 하고, 인터넷언론사에게 미치는 영향이 없으므로 자기관련성 불인정 → 각하
• 청구인 추○○의 제261조 제3항 제4호 및 제6항 제3호 부분: 과태료 조항은 인터넷언론사에 직접 적용되고, 게시판 이용자에게 미치는 불이익은 간접적·사실적 불이익에 불과 → 자기관련성 불인정 → 각하

[명확성원칙 위반 여부]

법치국가원리의 한 표현인 명확성원칙은 모든 기본권 제한 입법에 요구됨. 표현의 자유를 규제하는 입법에서 명확성원칙은 특별히 중요한 의미를 지님. 불명확한 규범에 의한 표현의 자유 규제는 헌법상 보호받는 표현에 대한 위축 효과를 일으키고, 다양한 의견·견해 등의 표출을 통해 상호 검증을 거치도록 한다는 표현의 자유의 본래 기능을 상실케 함. 법규범의 명확성 여부는 수범자에게 예측가능성을 주는지, 법 집행기관의 자의적 해석·집행이 배제되는지에 따라 판단하며, 법규범의 의미내용은 문언 외에 입법목적·입법취지·입법연혁·법체계적 구조를 종합적으로 고려하여 구체화함.

• "인터넷언론사": 공직선거법 제8조의5 제1항이 구체적으로 정의하고, 중앙선거관리위원회 산하 인터넷선거보도심의위원회가 심의대상 인터넷언론사를 결정하여 선거운동기간 전에 홈페이지에 공개하므로, 수범자가 의무 대상인지 확인 불능 상태에 빠지는 경우가 없음. 적용범위가 "당해 인터넷홈페이지"로 한정되어 개인 카페·블로그 등이 포함되지 않음이 명백 → 명확성원칙에 반하지 않음
• "지지·반대": 사전적 의미, "선거운동"의 정의규정·헌법재판소 해석, 입법목적·입법취지, 관련 조항의 규율 내용을 종합하면 당선·낙선 도모하는 선거운동에 해당하는 행위를 포함하면서 그에 이르지 않더라도 정당·후보자의 정책·의견에 찬동·원조하거나 이에 맞서 거스르는 행위까지 포함하는 것으로 충분히 해석 가능. 건전한 상식과 통상적 법 감정을 가진 사람이면 자신의 글이 규율 대상인지 충분히 알 수 있음 → 명확성원칙에 반하지 않음

[과잉금지원칙 위반 여부 — 제한되는 기본권]

• 익명표현의 자유(헌법 제21조 제1항): 표현의 자유에는 자신의 신원을 누구에게도 밝히지 아니한 채 익명 또는 가명으로 사상·견해를 표명·전파할 익명표현의 자유 포함. 인터넷게시판은 의사를 형성·전파하는 매체로서 의사표현·전파 형식의 하나로 인정됨
• 인터넷언론사의 언론의 자유(헌법 제21조 제1항): 실명확인 조항이 게시판 이용자의 표현의 자유를 제한함으로써 인터넷언론사가 이용자의 자유로운 의사표현을 바탕으로 여론을 형성·전파하려는 언론의 자유도 제한됨. 직업의 자유 제한도 발생하나 이 사건과 가장 밀접하고 침해 정도가 큰 주된 기본권은 언론의 자유이므로 직업의 자유 침해는 별도 판단 않음
• 개인정보자기결정권(헌법 제10조, 제17조): 실명인증자료(성명·주민등록번호 포함)는 개인의 동일성을 식별할 수 있는 개인정보에 해당하여 개인정보자기결정권의 보호대상임. 실명인증자료 관리조항에 따른 수집·관리로 개인정보자기결정권 제한

[과잉금지원칙 심사]

(1) 목적의 정당성: 선거운동기간 중 인터넷언론사 게시판에서 후보자에 대한 인신공격과 흑색선전 난무, 부당한 선거운동이나 소수에 의한 여론 왜곡으로 선거 평온과 공정이 위협받을 가능성 방지, 선거의 공정성 확보 → 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성: 실명확인 조치로 인신공격·흑색선전 감소 가능. 과태료 부과로 실명확인 조치를 어느 정도 강제 가능 → 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성: 아래 사유로 침해의 최소성 불충족

• 선거운동기간 중 정치적 익명표현 규제 시 정치적 보복 우려로 일반 국민이 자기 검열 아래 비판적 표현을 자제하게 되고, 실명확인을 거치지 않았다는 이유만으로 표현이 삭제될 수 있어 익명표현의 긍정적 효과까지 사전적·포괄적으로 차단하는 문제가 있음. 이는 인터넷이 형성한 '사상의 자유시장'에서의 다양한 의견 교환을 억제하여 민주주의의 근간을 이루는 자유로운 여론 형성을 방해함
• 익명표현의 부정적 효과는 익명성 외에도 해당 표현의 내용, 관련 제도, 정치적·사회적 상황의 여러 조건들이 아울러 작용하여 발생하는데, 심판대상조항은 모든 익명표현을 규제하면 위법한 표현행위가 감소할 것이라는 추상적 가능성에 의존하여 모든 익명표현을 사전적·포괄적으로 규율하고 있어 표현의 자유보다 행정편의와 단속편의를 우선함
• 기본권 제한의 심각성이 정치적 의사표현이 가장 긴요한 선거운동기간에 집중됨. 공직선거법이 선거운동기간 외에는 선거운동을 원칙적으로 금지하여 일반 국민의 선거운동 자유를 폭넓게 제한하고 있으므로, 적어도 선거운동기간 중에는 정치적 의사표현의 자유를 최대한 보장할 필요가 있음에도, 심판대상조항은 이 기간에 익명표현의 자유를 제한하여 사실상 선거와 관련한 익명의 의사표현을 불가능하게 함
• "인터넷언론사" 개념이 광범위하여 기본권 제한의 정도가 결코 작다고 볼 수 없음
• 선거의 공정성이라는 목적은 익명표현의 자유·개인정보자기결정권을 제약하지 않는 다른 수단으로도 달성 가능: ① 공직선거법 제82조의4 제3항에 의한 삭제요청 및 취급 거부·정지·제한 요청 제도, ② 정보통신망법상 삭제요청·임시조치, ③ 자발적 신고 전용 홈페이지, ④ 실명방·비실명방 구분 또는 익명 게시판 경고문 게시, ⑤ IP 추적 등 사후 신원 확인 수단, ⑥ 선거관리위원회의 선거게시판 감시활동 및 공직선거법 제272조의3의 자료 열람·제출 요청 등 사후적 규제수단이 이미 마련되어 있어 이를 활용하면 선거의 공정성 충분히 확보 가능. 이러한 수단에도 불구하고 사전적·예방적 규제로 모든 익명표현을 포괄적으로 제한하는 것은 익명표현을 하려는 대다수 국민을 잠재적 범죄자로 취급하는 것임

(4) 법익의 균형성: 선거운동기간 중 인터넷언론사 게시판에서의 인신공격·흑색선전을 막아 선거의 공정성을 확보하려는 공익은 민주국가에서 중요함. 그러나 인터넷이 제공한 '사상의 자유시장'에서 익명표현의 자유는 민주주의의 근간을 이루는 자유로운 여론 형성을 원활하게 한다는 점에서 최대한 보장되어야 하고, 익명적 의사표현을 통한 여론 형성 과정을 규제하는 입법이 다양한 의견과 정보의 자유로운 교환을 지나치게 억제하지 않는지 주의 깊게 살필 필요가 있음. 심판대상조항은 정치적 의사표현이 가장 긴요한 선거운동기간 중에 익명표현의 긍정적 효과까지 사전적·포괄적으로 차단하여 익명표현의 자유와 언론의 자유에 대한 지나친 제약에 해당하고, 모든 익명표현을 규제함으로써 대다수 국민의 개인정보자기결정권도 광범위하게 제한하고 있음. 이러한 불이익이 선거의 공정성 유지라는 공익보다 결코 과소평가될 수 없으므로, 달성하려는 공익이 제약되는 기본권보다 크다고 단정할 수 없음 → 법익의 균형성 불충족

[소결론]: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 익명표현의 자유와 언론의 자유, 개인정보자기결정권을 침해함

4) 적용 및 결론

가. 적법요건 판단

법리: 헌법소원심판 적법요건으로 기본권 침해의 자기관련성이 요구되며, 직접적 수규자가 아닌 제3자는 특별한 사정이 없는 한 직접 관련성 불인정

포섭

• 청구인 주식회사 □□의 제82조의6 제3항 부분: 동 조항의 수규자는 행정안전부장관 및 신용정보업자로서, 인터넷언론사는 수범자가 아니고 개인정보자기결정권 측면에서도 영향이 없음 → 자기관련성 없음
• 청구인 추○○의 제261조 제3항 제4호 및 제6항 제3호 부분: 과태료 조항의 수규자는 인터넷언론사이고, 게시판 이용자에게 미치는 불이익은 간접적·사실적 불이익에 불과 → 자기관련성 없음

결론: 위 각 부분 심판청구 각하

나. 명확성원칙 위반 여부

법리: 표현의 자유 규제 입법에서 명확성원칙은 특별히 중요하며, 입법목적·입법취지·입법연혁·법체계를 종합한 해석방법에 의하여 합리적 해석기준을 얻을 수 있는지 여부로 판단

포섭

• "인터넷언론사": 공직선거법 및 관련 규칙이 구체적 범위를 규정하고, 인터넷선거보도심의위원회가 선거운동기간 전에 심의대상 인터넷언론사를 공개하므로 예측가능성 충족; "당해 인터넷홈페이지"로 적용범위 한정되어 개인 카페·블로그 제외 명백
• "지지·반대": 사전적 의미, 선거운동 정의규정·헌재 해석, 입법취지, 공직선거법 제59조와의 구별 등 종합 시 선거운동에 해당하는 행위를 포함하여 그에 이르지 않는 찬동·원조·반대 행위까지 포함되는 것으로 충분히 해석 가능하고, 건전한 상식과 통상적 법 감정을 가진 사람이면 규율 대상 여부 충분히 인식 가능

결론: 명확성원칙에 반하지 않음

다. 과잉금지원칙 위반 여부

(가) 제한되는 기본권

• 익명표현의 자유(헌법 제21조 제1항): 실명확인 조항은 실명인증 없이 정당·후보자에 대한 지지·반대 정보등 게시 시 삭제되도록 하여 익명으로 사상·견해를 표명·전파할 익명표현의 자유 제한
• 인터넷언론사의 언론의 자유(헌법 제21조 제1항): 게시판 이용자의 표현의 자유 제한에 수반되어 여론 형성·전파 기능 제한
• 개인정보자기결정권(헌법 제10조, 제17조): 실명인증자료 관리조항에 따른 성명·주민등록번호 수집·관리로 제한

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

법리: 인신공격·흑색선전 방지 및 선거 공정성 확보는 정당한 공익적 목적 포섭: 선거운동기간 중 인터넷언론사 게시판에서 후보자에 대한 인신공격과 흑색선전 방지, 선거범죄 행위자 특정을 위한 실명인증자료 확보 필요 → 목적 정당성 인정 결론: 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

법리: 실명확인 의무화 및 과태료 부과를 통해 인신공격·흑색선전 억제 기여 가능 포섭: 실명확인 조치로 인신공격·흑색선전 감소 가능, 과태료로 실명확인 조치 강제 가능 → 선거 공정성 확보에 기여 결론: 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

법리: 익명표현은 그 자체로 규제대상이 아니며 부정적 효과가 예상되는 경우에만 규제 필요. 부정적 효과는 익명성 외에 다수 조건들이 아울러 작용하여 발생하므로 사전에 구분 기준 도출이 거의 불가능하고, 모든 익명표현을 사전적·포괄적으로 차단하는 것은 추상적 가능성에 의존하는 것임 포섭: ① 익명표현의 긍정적 효과까지 사전적·포괄적으로 차단; ② 정치적 보복 우려로 자기 검열 유발; ③ 정치적 의사표현이 가장 긴요한 선거운동기간에 익명 의사표현을 사실상 불가능하게 함; ④ "인터넷언론사" 개념 광범위; ⑤ 공직선거법 제82조의4 제3항 삭제요청·취급거부 등, 정보통신망법상 임시조치, IP 추적·신원확인, 선거관리위원회 감시활동, 공직선거법 제272조의3 자료 열람·제출 요청 등 덜 제한적 수단이 이미 마련되어 있거나 쉽게 마련될 수 있음 결론: 침해의 최소성 불충족

(4) 법익의 균형성

법리: 익명표현의 자유는 '사상의 자유시장'에서 민주주의의 근간을 이루는 자유로운 여론 형성을 원활하게 하므로 최대한 보장되어야 하고, 여론 형성 규제 입법은 다양한 의견·정보의 자유로운 교환을 지나치게 억제하지 않는지 주의 깊게 살펴야 함 포섭: 선거의 공정성이라는 공익은 중요하나, 심판대상조항은 정치적 의사표현이 가장 긴요한 선거운동기간에 익명표현의 긍정적 효과까지 사전적·포괄적으로 차단하고, 대다수 국민의 개인정보자기결정권을 광범위하게 제한함. 이러한 불이익이 선거의 공정성 유지라는 공익보다 과소평가될 수 없어 달성 공익이 제약 기본권보다 크다고 단정 불가 결론: 법익의 균형성 불충족

[최종 결론]

심판대상조항은 모두 헌법에 위반됨(위헌). 청구인 주식회사 □□의 구 공직선거법 제82조의6 제3항에 대한 부분, 청구인 추○○의 공직선거법 제261조 제3항 제4호 및 제6항 제3호에 대한 부분은 각각 자기관련성 없어 각하.

5) 반대의견

(재판관 이선애, 이종석, 이영진)

요지: 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하지 않아 익명표현의 자유·개인정보자기결정권·언론의 자유를 침해하지 않는다고 봄

가. 선거의 공정성과 인터넷언론의 공적 책임

• 대의민주주의에서 선거는 국민의 주권·참정권 행사를 위한 필수 제도로서, 유권자에게 전달되는 정치적 정보·의견이 허위·왜곡될 경우 민의가 왜곡되고 선거제도의 본래 기능이 훼손될 수 있음. 헌법 제116조 제1항은 선거운동의 한계를 법률로 정할 수 있음을 규정하고, 정치적 표현의 자유가 선거의 공정성을 훼손할 경우 제한이 헌법적으로 정당화될 수 있음
• 매체융합 현상 속에서 인터넷언론도 선거에 관한 여론 형성에 영향력을 행사하는 공중매체로서 선거의 공정성과 관련한 공적 책임을 부담해야 함. 인터넷환경의 부정적 측면(허위정보의 급속한 확대·재생산, 맞춤형 알고리즘에 의한 편향적 정보 취득·편견 강화 현상 등)은 선거에서 허위·왜곡 정보가 광범위·급속히 전파될 위험을 초래하고, 자율적 교정을 어렵게 함

나. 심판대상조항의 과잉금지원칙 위반 여부

(1) 목적의 정당성: 인터넷언론사가 부담하는 공적 책임에 상응하여 선거의 평온과 공정성 훼손 방지 → 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성: 실명확인 조치로 인해 신빙성 낮거나 명예훼손·후보자비방죄 대상이 될 수 있다고 생각되는 정보등 게시 자제 유도, 특정 정당·후보자를 대상으로 한 여론 왜곡 시도 자제 → 수단의 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

제한되는 익명표현의 범위와 관련하여:

• 첫째, '선거운동기간 중'에 한정: 인터넷 선거운동이 선거일을 제외하고 상시적으로 허용되는 가운데 선거운동기간(대통령선거 22일, 국회의원선거 13일)에만 한정하여 제한하므로 단기에 그침. 선거운동기간은 경쟁이 본격화되어 공정성 확보가 더욱 절실한 기간이기도 하므로, 법정의견이 이 기간에 정치적 의사표현의 자유를 최대한 보장해야 한다는 것만 강조하는 것은 적절하지 않음. 인터넷환경의 부정적 측면이 선거운동기간의 상황적 특성과 결합할 경우 선거의 공정성이 훼손될 위험을 추상적이라고 단정하기 어려움
• 둘째, '인터넷언론사' 홈페이지에 한정: 개인 홈페이지·블로그나 정당·후보자 운영 홈페이지에는 적용되지 않음. 선거에 관한 여론 형성에 영향력을 미치는 인터넷언론사가 선거의 공정성과 관련한 공적 책임을 부담하여야 함을 고려한 것으로, 대상을 지나치게 확장하였다고 보기 어려움
• 셋째, '정당·후보자에 대한 지지·반대' 정보에 한정: 선거 결과에 직접 연관되는 이 표현에 대하여 허위·왜곡 정보가 지명도 있는 인터넷언론사 게시판에 무책임하게 게시될 경우 편향적 정보 취득·편견 강화 현상과 결합하여 자율적 교정이 어려워져 선거 공정성 훼손 위험이 있으므로, 이 범주에 한정한 제한은 필요최소한도를 벗어난 것이 아님. 선거운동기간 중에는 어떤 표현을 선별하여 규제하는 것 자체가 선거운동 기회 균등 보장 측면에서 한계가 있고, 사후적 제재로 폐해를 시정하는 것도 한계가 있음

게시판 이용자의 익명표현의 자유 제한 정도: 실명확인을 거쳐도 게시판에는 '실명인증' 표시만 나타나 게시자의 성명·성별·나이 등 개인정보가 노출되지 않으므로 인터넷 공간에서의 익명성은 보장됨. 위축효과는 실명인증자료가 중앙선거관리위원회 요구 시 제출될 수 있도록 별도 관리됨을 전제로 하는 데 그침

법정의견이 제시한 대안들의 실효성 비교:

• 자발적 신고: 사후적 제재 수단으로 연결되고, 선거운동기간 중 경쟁 세력 간의 상호 신고 과열의 수단이 될 수 있어 동일한 정도의 기여 불인정
• 실명방·익명방 구분 또는 경고문 게시: 짧은 선거운동기간 중 진위 미검증 정보가 신속·광범위하게 유포될 가능성이 여전히 존재하고, 지명도 있는 인터넷언론사에서 다른 인터넷 공간으로의 확대·재생산 가능성이 크므로 동일한 정도로 기여한다고 볼 수 없음
• 삭제요청·임시조치 등 기존 제도: 선거운동기간 중 정치적 의사표현이 경쟁적으로 이루어지며 광범위·급속한 확산과 편향적 정보 취득·편견 강화 현상이 결합될 수 있는 인터넷 공간이라는 조건을 고려하면, 심판대상조항과 동일한 정도로 입법목적에 기여한다고 볼 수 없어 이들만으로 선거 공정성 확보가 어렵다는 입법자의 판단이 헌법적 한계를 넘었다고 보기 어려움
• 사후적 제재 수단: 선거범죄 공소시효가 선거일 후 6개월로 짧고, 흑색선전 주체가 제3자일 경우 당선무효 등으로 선거 결과를 되돌릴 수 없으며, 현실적으로 모든 위반행위를 선거범죄로 규율 불가 → 대안들 모두 동일한 정도로 입법목적 달성에 기여하는 수단이 아님

게시판 이용자의 개인정보자기결정권 제한 정도: 실명인증자료는 선거과정을 객관·중립적으로 관리할 책임이 있는 중앙선거관리위원회가 선거범죄 조사 등을 위해 확보할 수 있는 한도에서만 관리되고, 개인정보 보호법에 따른 목적 외 이용 금지·안전성 확보 조치·기간 경과 시 파기 의무가 적용됨. 인터넷언론사는 개인정보를 보유·이용하지 않음. 선거법 위반 혐의가 있는 경우 행위자 신원 확인을 용이하게 하는 정도의 제한은 필요최소한도를 넘지 않음. 심판대상조항은 실명확인 과정을 통하여 선거운동기간 중 공직선거법 위반 위험이 있음을 인지하도록 하는 예방적 조치로서, 이를 행정편의 우선이나 잠재적 범죄자 취급으로 평가하는 것은 무리가 있음

인터넷언론사의 언론의 자유 제한 정도: 언론의 자유 제한은 게시판 이용자의 익명표현의 자유 제한에 수반되는 것이고, 인터넷언론의 공적 책임에 상응하여 홈페이지 게시판 등의 관리에 관한 책임이 인정됨. 게시판 이용자의 익명표현의 자유 제한이 필요최소한도에 그친다면 수반되는 언론의 자유 제한도 마찬가지임. 과태료는 고의·과실 없거나 오인에 정당한 이유가 있으면 부과하지 않는 등 위법성·책임 정도를 고려하는 수단이 마련되어 있고, 과태료 금액도 현저히 불합리하지 않음

소결론: 심판대상조항은 제한 대상을 필요최소한도 범위에서 정하고 있고, 동일한 정도로 입법목적을 달성하는 다른 수단을 상정하기 어려우므로, 침해의 최소성에 반하지 않음

(4) 법익의 균형성

공익: 인터넷언론사 홈페이지 게시판 등과 관련하여 선거운동기간 중 무책임한 익명표현이 인터넷 공간에서 광범위·급속하게 전파되고 편견 강화 현상 등과 결합하여 흑색선전·여론 왜곡으로 선거 공정성이 훼손될 위험 방지

사익 제한 정도: ① 익명표현의 자유 측면에서, 게시판에 '실명인증' 표시만 나타나 익명성은 보장되고 위축효과는 실명인증자료 관리를 전제로만 발생하며, 인터넷언론사 이외의 다른 인터넷 공간에서는 익명 표현 가능; ② 개인정보자기결정권 측면에서, 공정한 선거관리 책임이 있는 중앙선거관리위원회가 공직선거법 위반 혐의 시 신원을 용이하게 확인할 수 있도록 하는 정도; ③ 언론의 자유 제한은 이용자의 익명표현의 자유 제한에 수반되는 것

결론: 공익에 비하여 제한되는 사익이 크다고 보기 어려워 법익의 균형성에 반하지 않음

반대의견 결론: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하지 않으므로, 익명표현의 자유·개인정보자기결정권·언론의 자유를 침해하지 않음

참조: 헌법재판소 2021. 1. 28. 선고 2018헌마456 결정