결정요지

• 후원회제도의 입법목적 및 기능: 후원회제도는 모든 사회구성원의 자발적인 정치참여의식을 높여 유권자 스스로 정당이나 정치인을 후원하도록 함으로써 정치에 대한 신뢰감을 높이고 비공식적인 정치자금을 양성화시키는 계기로 작동되도록 하는 데에 그 입법목적이 있음. 또한 후원회활동을 통하여 후원회 또는 후원회원이 지향하는 정책적 의지가 보다 효율적으로 구현될 수 있도록 하자는 데에 그 철학적 기초가 있음

• 후원회지정권자 범위의 변천: 1980년 중앙당만을 대상으로 도입된 이래 후원회지정권자의 범위는 지속적으로 확대되어 왔음. 다만 지방의회의원선거 후보자 및 예비후보자, 지방자치단체장선거 예비후보자는 계속 제외되어 있음

• 후원회를 둘 수 있는 자의 범위 및 규제에 관한 입법재량: 후원회를 통하여 정치자금을 지원해 줄 필요성은 각 선거별 예비후보자마다 다를 수 있고, 이러한 차이를 후원회를 둘 수 있는 자의 범위와 관련하여 입법에 어느 정도 반영할 것인가 하는 문제 및 그에 관한 규제의 정도와 내용은 입법자가 결정할 국가의 입법정책에 관한 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되는 영역임

• 적용되는 심사기준: 심판대상조항은 대통령선거·국회의원선거 예비후보자와 광역자치단체장선거·자치구의회의원선거 예비후보자를 달리 취급하므로 평등권 침해 여부가 문제됨. 공무담임권, 정치적 표현의 자유 침해 주장은 차별을 다른 측면에서 지적한 것에 불과하여 평등권 침해 여부 심사에서 판단으로 충분함

4) 적용 및 결론

(1) 광역자치단체장선거 예비후보자에 관한 부분 — 헌법불합치(잠정적용)

(가) 제한되는 기본권

• 심판대상조항이 대통령선거·국회의원선거 예비후보자는 후원회지정권자로 규정하고 광역자치단체장선거 예비후보자는 제외함으로써 양자를 달리 취급하므로 평등권 침해 여부가 문제됨

(나) 평등권 심사

• (1) 심사기준: 후원회를 둘 수 있는 자의 범위와 규제에 관한 사항은 입법재량 영역이나, 불합리한 차별로 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 경우에는 평등권 침해에 해당함

• (2) 구체적 판단:

  • 선거비용 규모 측면: 광역자치단체장선거의 경우 선거비용 규모가 국회의원선거보다 현저히 크고(평균 선거비용제한액: 지역구 국회의원 약 1억 7,800만 원 대비 광역자치단체장 약 14억 1,700만 원), 후원회를 통해 선거자금을 마련할 필요성 역시 매우 큼
  • 후원금 모금 가능 기간 측면: 지방자치단체장선거 후보자가 후원회를 통해 후원금을 모금할 수 있는 기간은 최대 20일 미만(후원회 등록 수리 기간 고려 시 더 짧음)에 불과한 반면, 예비후보자 등록 가능 시기는 국회의원선거와 동일하게 선거일 전 120일로서, 광역자치단체장선거의 경우 후원회를 통한 선거자금 마련 필요성이 결코 작지 않음에도 후원금 모금 가능 기간이 지나치게 짧게 제한됨
  • 군소·신생정당·무소속 예비후보자 측면: 거대정당에 비해 군소정당·신생정당·무소속 예비후보자는 선거비용 보전 및 정당 지원을 받기 어려워 후원회 활용 필요성이 더욱 절실하며, 이들의 후원회 활용을 제한하는 것은 다양한 신진 정치세력의 진입과 자유로운 경쟁을 통한 정치 발전을 가로막을 우려가 있음
  • 염결성 확보 논거에 대한 반박: 정치자금법은 후원인의 기부금액 제한(제11조), 후원금 모금방법 상세 규정(제14조 ~ 제18조), 위반 시 형사처벌 및 과태료 규정(제45조·제46조·제51조) 등을 통해 투명한 후원회 운영을 담보하고 있으므로 후원회제도 자체가 염결성을 저해한다고 볼 수 없음
  • 종전 선례와의 구별: 기초자치단체장선거 예비후보자를 제외한 것은 합리적 이유가 있다는 선례(헌재 2016. 9. 29. 2015헌바228)가 있으나, 광역자치단체장은 기초자치단체장과 달리 관할구역의 범위·권한·정치적 역할에 현저한 차이가 있고, 국회의원선거보다 선거비용 규모가 훨씬 크며 후원회 필요성도 크므로, 기초자치단체장에 관한 선례와 달리 판단함
  • 결론: 후원회지정권자의 범위가 지속적으로 확대되어 왔음에도 광역자치단체장선거 예비후보자를 국회의원선거 예비후보자와 계속 달리 취급하는 것은 불합리한 차별에 해당하고, 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 것임. 청구인 이○○, 나○○, 나□□, 김△△의 평등권 침해

• 헌법불합치결정 및 잠정적용: 단순위헌결정을 할 경우 지방자치단체장선거 후보자도 후원회를 지정할 근거가 없어지는 법적 공백이 발생하므로 헌법불합치결정을 선고하되, 2021. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개선입법을 할 때까지 잠정적용

(2) 자치구의회의원선거 예비후보자에 관한 부분 — 기각

• 법리: 후원회 관련 입법재량은 광범위하게 인정되나, 불합리한 차별로 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 경우 평등권 침해에 해당함

• 포섭 (기각의견, 재판관 4인):

  • 자치구의회의원은 대통령·국회의원과 지위, 성격, 기능, 활동범위, 정치적 역할에서 본질적으로 다르며, 수행하는 정치활동의 질과 양, 정치자금 필요 정도에서 현격한 차이가 있음
  • 선거비용 규모도 현저히 작음(시·군·자치구의회의원 평균 선거비용제한액 약 4,100만 원, 지출액 약 3,100만 원으로 지역구 국회의원 대비 크게 적음)
  • 예비후보자 기간이 90일 이내로 비교적 단기이고, 매우 좁은 선거구로 인해 지역 주민과 빈번한 접촉 가능성이 크며, 대가성 후원을 통한 정치적 영향력 행사 접근 우려가 있어 후원회를 통한 정치자금 모금을 제한할 필요가 있음
  • 자치구의회의원선거 예비후보자를 국회의원선거 예비후보자와 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있고 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 것이라 볼 수 없음

• 결론: 심판대상조항 중 자치구의회의원선거 예비후보자에 관한 부분은 청구인 최○○, 강○○, 윤○○, 윤□□, 김○○, 유○○, 김□□, 김△△의 평등권을 침해하지 아니함 (기각)

  • 단, 인용의견 재판관 5인이 다수이나 인용결정 심판정족수(6인) 미달로 기각

최종 결론 (주문)

• 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호) 제6조 제6호 중 '광역자치단체장선거 예비후보자'에 관한 부분: 헌법불합치, 2021. 12. 31.을 시한으로 계속 적용
• 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호) 제6조 제6호 중 '자치구의회의원선거 예비후보자'에 관한 부분에 대한 심판청구: 기각

5) 반대의견

재판관 이선애의 광역자치단체장선거 예비후보자에 관한 부분 반대의견 (합헌)

• 요지: 심판대상조항 중 광역자치단체장선거 예비후보자에 관한 부분도 후원회지정권자에서 제외한 것에는 합리적인 이유가 있고, 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 것이 아니므로 청구인들의 평등권을 침해하지 아니함

• 근거:

  • 광역자치단체장은 주민의 복리에 관한 자치사무의 집행기관으로서 지위, 성격, 기능에서 대통령·국회의원과 본질적으로 차이가 있고, 직무수행상 필요한 자금도 개인의 선거비용 이외에는 국가 또는 지방자치단체 예산으로 책정되어 있음
  • 지역 주민들과 가까운 위치에서 잦은 접촉을 하는 지위에 있으므로 집행기관으로서의 염결성을 확보할 필요가 있음. 선거과정에서부터 미리 예비후보자에 대한 대가성 후원을 통해 당선 이후 정치적 영향력을 행사하고자 하는 사람들의 접근이 예상되므로 후원회를 통한 정치자금 모금을 어느 정도 제한할 필요가 있음
  • 공직선거법상 예비후보자 선거운동은 비용이 많이 들지 않는 일정한 선거운동에 한정되며, 후보자로 등록한 이후에는 후원회 구성이 가능하므로 후원의 시기가 달라질 뿐 후원금 모금·기부가 전면적으로 금지되는 것은 아님
  • 이러한 사정을 고려할 때 광역자치단체장선거 예비후보자를 대통령선거·국회의원선거 예비후보자와 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있고, 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 것이라 볼 수 없음 (헌재 2016. 9. 29. 2015헌바228 취지 유지)

참조: 헌법재판소 2020. 9. 24. 선고 2018헌마301 결정