2001헌마710 정당법 제6조 제1호 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 청구기간: 법률 시행 후 비로소 해당 사유 발생 시 그 사유 발생일로부터 1년, 안 날로부터 90일 이내 청구 요건 충족 여부
• 자기관련성·직접성: 교육공무원 신분으로 인해 정당가입 및 선거운동이 이 사건 법률조항에 의해 직접 금지되는지 여부
• 현재성: 후보자등록신청개시일 이전에 청구한 경우 현재성 인정 여부
• 권리보호이익: 해당 지방선거 종료 후 주관적 권리구제 불가능 상태에서 심판청구이익 존재 여부

본안 판단

• 초·중등학교 교육공무원의 정당가입 및 선거운동을 금지한 정당법 제6조 단서 제1호 및 공선법 제60조 제1항 제4호가 정치적 기본권(정치적 표현의 자유, 정당가입·활동의 자유, 선거운동의 자유)을 과잉금지원칙에 위반하여 침해하는지 여부
• 대학교원에게는 정당가입·선거운동을 허용하면서 초·중등학교 교원에게는 이를 금지하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인 윤우현: 2001. 9. 3. 서울 성산중학교에 임용된 교육공무원
• 청구인 김용서: 2001. 9. 1. 서울 난우중학교에 임용된 교육공무원
• 청구인들은 2002. 6. 13. 실시 예정인 제4회 지방의회의원 및 지방자치단체의 장 선거에서 각각 민주노동당·민주당의 당원이 되어 선거운동을 하고자 하였으나, 정당법 제6조 단서 제1호 및 공선법 제60조 제1항 제4호에 의하여 정당가입 및 선거운동이 금지됨
• 침해의 원인이 되는 공권력 행사: 초·중등학교 교원의 정당가입을 금지한 정당법 제6조 단서 제1호 및 선거운동을 금지한 공선법 제60조 제1항 제4호
• 청구인들은 정치적 표현의 자유, 정당가입 및 정당활동의 자유, 선거운동의 자유, 평등권, 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권 침해를 주장하며 2001. 10. 12. 헌법소원심판 청구

당사자 주장

• 청구인: 교육공무원이 수업시간에 정치교육·선전을 하는 경우 징계 등으로 통제하면 충분하고, 교원이라는 이유만으로 시민으로서의 정당가입 및 활동의 권리를 전혀 허용하지 않는 것은 헌법 제8조 및 제37조 제2항에 위반; 대학교원에게는 허용하고 초·중등 교원에게는 금지하는 것은 평등권 침해; 선거운동 금지는 금지되는 행위유형이 지나치게 광범위하여 과잉금지원칙에 위반
• 교육인적자원부장관: 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이므로 정치적 중립성 확보를 위한 정당한 목적이 있고, 미성숙한 초·중등학교 학생을 가르치는 교원에 대한 제한은 합리적 이유에 의한 차별로 평등권 침해 아님

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
정당법(2000. 2. 16. 법률 제6269호) 제6조 단서 제1호	국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원(대통령·국무총리·국무위원·국회의원·지방의회의원 등 정치적 성격 공무원 및 고등교육법 제14조의 총장·교수·전임강사 제외)은 정당의 발기인 및 당원이 될 수 없음
공선법(1997. 1. 13. 법률 제5262호) 제60조 제1항 제4호	국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조의 공무원은 선거운동 불가. 다만 정당법 제6조 제1호 단서에 의해 당원이 될 수 있는 공무원(국회의원·지방의회의원 외의 정무직공무원 제외)은 선거운동 가능
헌법 제7조 제1항·제2항	공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며 공무원의 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장됨
헌법 제31조 제4항	교육의 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장됨
헌법 제11조 제1항	평등의 원칙(평등권)
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 한계(과잉금지원칙)
국가공무원법 제65조	공무원의 정치운동 금지: 정당·정치단체 결성 관여·가입 불가, 특정 정당·특정인 지지·반대를 위한 행위 금지
교육기본법 제6조, 제14조 제3항	교육의 정치적 중립성, 교원의 특정 정당·정파 지지·반대 목적의 학생 지도·선동 금지
정치적 표현의 자유·정당가입의 자유·선거운동의 자유	국가권력의 간섭·통제 없이 자유롭게 정치적 의사를 형성·발표·실현하는 자유; 헌법 제8조, 제21조, 제24조, 제25조 및 자유선거의 원칙

결정요지

(적법요건)

• 청구기간: 청구인들은 2001. 9. 1.~9. 3. 교원 임용 시점부터 이 사건 법률조항에 의한 기본권 제한을 받게 되었으며, 2001. 10. 12. 심판청구는 청구기간 준수
• 자기관련성·직접성: 청구인들은 이 사건 법률조항에 의해 별도의 집행행위 없이 직접 정당가입 및 선거운동이 금지되어 자기관련성과 직접성 모두 인정
• 현재성: 선거운동은 후보자등록 이후에만 가능하고 헌법소원 절차상 기본권구제의 실효성을 기대하기 위해서는 그 이전 청구가 불가피하므로, 후보자등록신청개시일보다 약 8개월 전에 청구한 이 사건도 현재성 인정
• 권리보호이익: 해당 지방선거 종료로 주관적 권리구제 불가능하나, 헌법소원은 객관적 헌법질서 보장 기능도 겸하므로, 교육공무원의 정당가입·선거운동 금지 조항에 대한 헌법적 해명이 이루어진 바 없고 향후 선거에서 기본권 침해 반복 가능성이 확실히 예상되므로 예외적으로 심판청구이익 인정

(본안)

정치적 기본권의 내용

• 오늘날 정치적 기본권은 국민이 정치적 의사를 자유롭게 표현하고 국가의 정치적 의사형성에 참여하는 정치적 활동을 총칭하는 것으로 넓게 인식됨
• 정치적 자유권: 국가권력의 간섭·통제 없이 자유롭게 정치적 의사를 형성·발표할 수 있는 자유. 정치적 표현의 자유, 정당가입·활동의 자유, 선거운동의 자유를 주된 내용으로 함
• 정치적 표현의 자유: 자유민주적 기본질서의 구성요소로서 다른 기본권에 비해 우월한 효력. 다만 헌법 제37조 제2항에 따라 제한 가능, 선거 공정성 확보를 위한 제약은 불가피
• 정당가입·활동의 자유: 정당은 대중민주주의에서 국민의 정치의사형성 담당자·매개자이자 민주주의에 필수불가결한 요소. 주권자인 모든 국민은 정당을 결성·가입하거나 그렇게 하지 아니할 자유, 탈당의 자유를 가짐
• 선거운동의 자유: 자유선거의 원칙에서 도출되는 선거권자의 의사형성·실현의 자유. 표현의 자유의 한 태양. '선거운동'이란 당선 또는 낙선을 위한 것이라는 목적의사가 객관적으로 인정될 수 있는 능동적·계획적 행위를 말함

공무원 및 교육공무원의 정치활동 제한의 헌법적 정당성

• 헌법 제7조 제1항·제2항에 의해 공무원은 국민전체의 이익을 위해 봉사해야 하며, 공무원의 정치적 중립성은 법률로 보장됨. 이는 행정의 일관성·계속성 유지, 행정의 공무원 정치적 신조에 따른 좌우 방지, 공무집행의 혼란 예방, 국민의 신뢰 확보를 위한 것임
• 공무원의 정치적 중립성 요청은 공무원의 직무의 성질상 그 직무집행의 중립성을 유지하기 위하여 필요한 것임(헌재 91헌마67)
• 헌법 제31조 제4항은 교육의 정치적 중립성을 헌법적 차원에서 강력히 보장함. 교육의 정치적 중립성은 교육이 국가권력·정치적 세력으로부터 부당한 간섭을 받지 아니할 뿐 아니라 그 본연의 기능을 벗어나 정치영역에 개입하지 않아야 함을 의미함
• 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 헌법이 보장하는 이유는 교육이 외부세력의 부당한 간섭에 영향받지 않도록 교육자·교육전문가에 의하여 주도·관할되어야 할 필요 및 가치중립적 진리교육의 보장 필요성에 기인함(헌재 89헌마88)
• 감수성과 모방성, 수용성이 왕성한 초·중등학교 학생들에게 교원이 미치는 영향은 매우 크고, 교원의 활동은 근무시간 내외를 불문하고 학생들의 인격 및 기본생활습관 형성 등에 중요한 영향을 끼치는 잠재적 교육과정의 일부분임
• 교원의 정치활동은 교육수혜자인 학생의 입장에서 수업권의 침해로 받아들여질 수 있음
• 초·중등학교 교육공무원의 정당가입 및 선거운동의 자유를 제한하는 것은 공무원의 정치적 중립성 확보를 위한 헌법 제37조 제2항에 따른 최소한의 제한으로서 헌법적으로 정당화됨

평등원칙 위배 여부

• 헌법 제11조 제1항의 평등원칙은 절대적 평등이 아니라 합리적 근거 없는 차별을 금지하는 상대적 평등을 의미하므로, 합리적 근거 있는 차별은 평등원칙에 반하지 않음
• 초·중등학교 교원의 직무: 법령이 정하는 바에 따라 학생을 교육하는 것(교육기본법 제9조, 초·중등교육법 제20조 제3항)
• 대학교원의 직무: 학생을 교육·지도하고 학문을 연구하되, 학문연구만을 전담할 수 있음(고등교육법 제15조 제2항). 주된 직무는 연구기능이므로 상대적으로 많은 학문연구와 사회활동의 자유가 인정됨
• 초·중등 교육은 일반적으로 승인된 기초적 지식 전달에 중점이 있는 반면, 대학 교육은 학문의 연구·활동과 교수기능을 유기적으로 결합하는 것임
• 양자 간 직무의 본질·내용·근무태양의 차이에 비추어 합리적 차별이므로 평등권 침해 아님

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4) 적용 및 결론

① 적법요건

• 법리: 법률 시행 후 해당 사유 발생 시 사유 발생일로부터 1년, 안 날로부터 90일 이내 청구 요건; 권리보호이익 소멸 시에도 기본권 침해 반복 위험 또는 헌법질서 유지를 위한 헌법적 해명 긴요 시 예외적 심판청구이익 인정
• 포섭: 청구인들은 각 임용일(2001. 9. 1.~9. 3.)로부터 이 사건 법률조항에 의한 기본권 제한을 받게 되었고, 2001. 10. 12. 심판청구는 청구기간 준수; 이 사건 법률조항은 별도의 집행행위 없이 정당가입·선거운동을 직접 금지하므로 자기관련성·직접성 인정; 선거운동 기간의 구조상 후보자등록 이전 청구가 불가피하므로 현재성 인정; 해당 지방선거 종료로 주관적 권리구제 불가능하나, 교육공무원의 정당가입·선거운동 금지에 관한 헌법적 해명이 이루어진 바 없고 향후 선거에서 기본권 침해 반복이 확실히 예상되므로 심판청구이익 인정
• 결론: 이 사건 심판청구는 법률에 대한 헌법소원으로서의 적법요건을 모두 갖춤

② 정치적 기본권 침해 여부(과잉금지원칙 위배 여부)

(가) 제한되는 기본권

• 초·중등학교 교육공무원의 정당가입·활동의 자유 및 선거운동의 자유(정치적 기본권)가 제한됨

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 공무원의 정치적 중립성(헌법 제7조 제2항) 및 교육의 정치적 중립성(헌법 제31조 제4항) 확보가 목적으로, 헌법이 명문으로 요청하는 헌법적 가치를 실현하기 위한 것임

(2) 수단의 적합성

• 초·중등학교 교원의 정당가입 및 선거운동을 금지하는 것은 공무원의 정치적 중립성·교육의 정치적 중립성을 확보하기 위한 적합한 수단임

(3) 침해의 최소성

• 청구인들은 학교 내 교육활동에 국한하여 제한해야 한다고 주장하나, 감수성·모방성·수용성이 왕성한 초·중등학교 학생들에게 교원이 미치는 영향은 매우 크고, 교원의 활동은 근무시간 내외를 불문하고 학생의 인격 및 기본생활습관 형성 등에 중요한 영향을 끼치는 잠재적 교육과정의 일부분인 점에서, 근무시간 내외를 불문한 일률적 정치활동 금지는 최소한의 제한에 해당함

(4) 법익의 균형성

• 교원의 정치활동은 학생의 수업권 침해로 받아들여질 수 있고, 현 시점에서는 국민의 교육기본권을 보장함으로써 얻을 수 있는 공익을 우선시해야 하므로, 초·중등학교 교육공무원의 정당가입 및 선거운동의 자유를 제한하는 것은 헌법적으로 정당화됨
• 결론: 과잉금지원칙 위반 아님

③ 평등원칙 위배 여부

• 법리: 평등원칙은 합리적 근거 없는 차별을 금지하는 상대적 평등을 의미하며, 합리적 근거 있는 차별은 평등원칙에 반하지 않음
• 포섭: 초·중등학교 교원은 매일 학생과 함께 수업하고 지도하는 것이 주된 직무인 반면, 대학교원은 학문연구가 주된 직무로서 상대적으로 많은 학문연구와 사회활동의 자유가 인정됨; 초·중등 교육은 기초적 지식 전달 중심, 대학 교육은 연구·교수 기능의 유기적 결합이 요구됨; 양자는 직무의 본질·내용·근무태양이 다름
• 결론: 합리적 이유 있는 차별로서 평등권 침해 아님

최종 결론(주문)

• 청구인들의 심판청구를 기각함 (관여재판관 전원 일치)

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참조: 헌법재판소 2004. 3. 25. 선고 2001헌마710 결정