결정요지

(가) 적법요건 — 소비자 청구인들의 청구인적격

헌법재판소법 제68조 제1항에서 '기본권을 침해받은 자'란 공권력의 행사로 인하여 자기의 기본권이 현재·직접적으로 침해받은 자를 의미하며, 단순히 간접적·사실적·경제적 이해관계가 있을 뿐인 제3자는 해당하지 않음.

소비자 청구인들이 셔틀버스를 이용할 수 있었던 것은 백화점 등 경영자가 셔틀버스를 운행함으로써 누린 반사적 이익에 불과하므로, 이 사건 법률조항으로 셔틀버스를 더 이상 이용할 수 없게 되었더라도 백화점 접근 편의성이 감소하였을 뿐이고 소비자의 상품선택권이 제한되는 것은 아님. → 청구인적격 불인정, 각하.

(나) 본안 — 헌법상 경제질서

헌법의 경제질서는 사유재산제·자유경쟁을 존중하는 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서도, 사회복지·사회정의 실현을 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하는 사회적 시장경제질서의 성격을 띰. 경제적 기본권 제한을 정당화하는 공익은 헌법에 명시적으로 규정된 목표에만 제한되지 않고, 헌법은 단지 전형적인 경제목표를 예시적으로 구체화하고 있을 뿐.

(다) 영업의 자유 — 과잉금지원칙 심사

헌법 제15조의 직업의 자유는 직업선택의 자유와 직업수행의 자유(영업의 자유) 를 포함하며, 법인도 그 주체가 될 수 있음. 직업수행의 자유에 대해서는 직업선택의 자유보다 상대적으로 더욱 폭넓은 법률상 규제가 가능함.

• 목적의 정당성: 건전한 여객운송질서 확립 및 여객운송사업자 보호, 자율감축 실패를 고려한 입법자의 현실 인식 → 정당성 인정
• 수단의 적합성: 셔틀버스 운행의 원칙적 금지는 입법목적 달성에 적합한 수단 → 인정
• 침해의 최소성: 완화된 입법수단(운행횟수·노선·거리 제한 등)은 대도시·중소도시 교통환경 차이, 무한경쟁의 특성상 실효성이 없을 것이라는 입법자의 판단이 명백히 불합리하거나 자의적이지 않음. 또한 시·도지사 허가 예외 및 운송사업자에 대한 노선연장·벽지노선 운행명령 등 소비자 불편 최소화 장치 마련됨. 셔틀버스 운행은 상품판매라는 주된 영업활동과 밀접한 관련성이 없으므로, 기본권 침해의 강도가 더욱 약한 부분을 규율하는 것.
• 법익의 균형성: 청구인들의 매출액 감소라는 사익과, 여객운송질서 확립·경제주체간 조화를 통한 경제의 민주화라는 사회적 시장경제질서 확립이라는 공익 비교 시 법익의 균형성 유지.

(라) 평등권

헌법재판소는 ① 헌법이 차별을 금지하는 기준·영역에서의 차별이거나 ② 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 차별의 경우에 비례원칙에 따른 엄격심사를 적용함. 이 사건은 위 두 경우에 해당하지 않으므로, 완화된 심사기준(차별기준·방법의 합리성)을 적용.

단서 예외 업종(학교, 학원, 호텔, 병원, 금융기관 등)의 이용자는 직원·학생·교인 등 일정한 신분·자격을 가진 자에 국한되거나, 그렇지 않더라도 불특정 다수인이 이용할 가능성이 상대적으로 적고 운행횟수·노선 거리에서 현저한 차이가 있으므로, 입법자의 구분이 명백히 불합리하거나 자의적이지 않음. 입법구분 형식이 완벽하지 않다고 하여 그 자체로 평등권 침해 문제가 도출되지 않음.

(마) 신뢰보호원칙

신뢰보호원칙은 법치국가원리에 근거한 헌법상 원칙. 사회환경·경제여건 변화에 따라 공권력 행사 내용은 신축적으로 바뀔 수밖에 없으므로, 국민의 모든 기대·신뢰가 절대적 권리로 보호되는 것은 아님. 신뢰보호 위반 여부는 신뢰보호의 필요성과 새로이 달성하려는 공익목적을 비교·형량하여야 함.

청구인들이 그동안 무상셔틀버스를 규제 없이 운행해 왔다 하더라도 이는 법규 미비로 인하여 누려왔던 반사적 이익에 불과하고, 설사 그렇지 않더라도 셔틀버스 운행에 대한 신뢰보호와 이 사건 법률조항으로 달성하려는 공익의 우월성을 인정할 수 있으므로, 신뢰보호원칙 위반 없음.

4) 적용 및 결론

적법요건 — 소비자 청구인들의 청구인적격

• 법리: 헌법소원은 기본권이 현재·직접적으로 침해된 자만 청구 가능; 간접적·사실적·경제적 이해관계만 있는 제3자는 청구인적격 불인정
• 포섭: 소비자 청구인들의 셔틀버스 이용은 백화점 등 경영자의 운행으로 인한 반사적 이익에 불과함. 이 사건 법률조항 시행으로 셔틀버스를 이용할 수 없게 된 것은 백화점 접근의 편의성 감소에 그칠 뿐, 상품선택권에 대한 직접적·현재적 침해로 볼 수 없음
• 결론: 청구인 허윤영, 문현숙의 청구인적격 불인정 → 각하

본안 — 영업의 자유 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 헌법 제15조의 직업의 자유 중 직업수행의 자유(영업의 자유): 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 자유; 법인도 주체가 될 수 있음; 직업선택의 자유보다 상대적으로 폭넓은 규제 가능

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 여객운송질서 확립, 여객운송사업자 보호, 자율감축 실패 이후 입법자의 불가피한 조치로 목적의 정당성 인정
• (2) 수단의 적합성: 셔틀버스 운행의 원칙적 금지는 입법목적 달성에 적합한 수단으로 인정됨
• (3) 침해의 최소성: 완화된 수단(운행횟수·노선·거리 제한)은 대도시·중소도시 교통환경 차이 및 무한경쟁의 특성상 현실적으로 실효성 없음. 시·도지사 허가 예외 및 운송사업자에 대한 노선연장 명령 등 소비자 불편 최소화 장치 마련. 셔틀버스 운행은 상품판매와 밀접한 관련이 없어 기본권 침해의 강도가 더욱 약한 부분을 규율하는 것임 → 침해의 최소성 충족
• (4) 법익의 균형성: 청구인들의 매출액 감소(사익) vs. 여객운송질서 확립 및 경제의 민주화·사회적 시장경제질서 확립(공익) → 법익의 균형성 유지

포섭·결론: 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙을 준수하여 영업의 자유를 헌법상 정당한 범위 내에서 제한한 것임 → 기각

본안 — 평등권 침해 여부

• 법리: 엄격심사 대상은 ① 헌법이 차별을 금지하는 기준·영역에서의 차별 또는 ② 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 차별. 그 외의 경우에는 완화된 심사기준(차별기준·방법의 합리성) 적용
• 포섭: 이 사건은 엄격심사 대상에 해당하지 않음. 단서 예외 업종(학교, 학원, 호텔, 병원, 금융기관 등)은 이용자가 일정한 신분·자격을 가진 자에 국한되거나, 불특정 다수인 이용 가능성이 상대적으로 적고 운행횟수·노선 거리에서 현저한 차이가 있음. 이러한 구분은 명백히 불합리하거나 자의적이지 않음
• 결론: 평등권 침해 없음 → 기각

본안 — 신뢰보호원칙 위배 여부

• 법리: 신뢰보호 위반 여부는 신뢰보호의 필요성과 새로이 달성하려는 공익목적을 비교·형량하여 판단
• 포섭: 청구인들의 셔틀버스 운행은 법규 미비로 인한 반사적 이익에 불과하고, 설사 보호할 신뢰가 있더라도 이 사건 법률조항이 달성하려는 공익의 우월성 인정됨. 사회환경·경제여건 변화에 따른 정책적 판단에 의한 입법으로 구법질서에서 누리던 신뢰가 손상되었더라도 헌법적 한계를 넘는 위헌적 공권력 행사라 볼 수 없음
• 결론: 신뢰보호원칙 위배 없음 → 기각

최종 주문

• 청구인 허윤영, 문현숙의 심판청구: 각하
• 나머지 청구인들(백화점 등 경영 법인)의 심판청구: 기각

5) 반대의견

재판관 권성, 김효종, 김경일, 주선회의 위헌의견

이 사건 법률조항은 비례성원칙에 위반하여 청구인들의 직업행사의 자유를 과도하게 침해하는 위헌조항이라고 봄.

제한되는 기본권

• 백화점 등의 셔틀버스 운행은 고객에게 서비스를 제공하는 영업활동의 일환으로서 헌법 제15조의 직업행사의 자유(영업의 자유) 및 헌법 제119조 제1항의 경제상의 자유와 창의를 행사하는 것임

비례성원칙 심사

(1) 입법목적의 정당성

• 운송사업자 보호: 공공성을 띤 여객운송사업의 건전한 존재·활동이 필요하고, 우리나라는 외국과 달리 재정 보조 없이 규제만 가하므로 다른 방법으로 보호하려는 것 → 정당한 공익목적 인정
• 중소유통업자 보호: 헌법 제123조 제3항에 근거 → 정당한 공익목적 인정 가능

(2) 수단의 적합성 및 침해의 최소성 — 위헌 판단의 핵심

운송사업자 보호와 관련하여

• 운송사업자의 경영난은 본질적으로 자가용자동차 증가로 인한 대중교통 수요 감소, 지하철 운행, 운송규제법제의 모순성 등에서 비롯되는 것이지 셔틀버스 운행에서 비롯되는 것이 아님
• 근원적 해결은 여객운송사업의 공영화, 보조금 지급, 서비스 개선 등 경영혁신에서 찾아야 함
• 셔틀버스 운행으로 인한 운송사업자의 불이익은 노선중복으로 인한 사실상의 반사적 불이익에 불과하며, 백화점 등과 여객운송사업자는 경쟁관계에 있지 않음
• 소비자 편익 측면에서 유상여객운송과 무상 셔틀버스가 상호 보완적으로 병립할 수 있도록 조정하는 것이 사회의 제반 요소를 조화롭게 활용하는 방법인데, 이 사건 법률조항은 소비자 복리를 도외시하고 운송사업자 보호라는 일방적 관점에 치우침
• 승객 안전 확보는 셔틀버스 허용 여부와 별개 문제로 관련 법규로 규율 가능함
• 셔틀버스 운행 제한 시 자가용자동차 이용 증가 → 교통혼잡·에너지 낭비·환경오염이라는 부수적 부작용 발생

중소유통업자 보호와 관련하여

• 중소유통업자의 경영난은 유통환경의 변화(소비자 욕구 대형점 집중, 교통수단·인터넷 발달)에서 비롯된 것이지 셔틀버스 운행에서 비롯된 것이 아님
• 헌법 제119조 제1항이 경제상 자유와 창의를 기본원칙으로 천명하므로, 헌법 제119조 제2항·제123조 제3항의 경제 규제·조정은 자유경제질서를 보완하는 원리로서 자유경제질서와 조화를 이루어야 하는 한계가 있음
• 헌재 선례: 중소유통업체 보호는 경쟁질서의 범주 내에서 이루어져야 하고, 세법상 혜택·중소기업 지원 특별법에 따른 육성책으로 이루어져야 하며, 경쟁을 배제·제한하는 특혜조치는 바람직하지 않음
• 이 사건 법률조항은 중소유통업자에게 유리하도록 백화점 등의 영업수단을 의도적으로 박탈하는 경쟁제한적 특혜조치에 해당하여 중소기업 보호의 헌법적 의미에 부합하지 않음
• 백화점 등의 셔틀버스 운행은 현행 독점규제 및 공정거래 법체계상 시장지배적 행위나 불공정거래행위에 해당하지 않음

규제 방식의 문제

• 이 사건 법률조항은 셔틀버스 운행을 원칙적·망라적으로 금지하고 극히 협소한 예외만 인정 — '거꾸로 된 규제방식'
• 허가 예외 사유인 '대중교통수단이 없는 지역'은 셔틀버스를 운행할 동기 자체가 없는 지역이므로 예외 사유가 실제로 원칙적 금지를 완화하는 효과가 거의 없음
• 올바른 방식은 원칙적으로 셔틀버스 운행을 허용하면서, 규제 필요성이 인정되는 구체적 유형·범위만 선별하여 개별적으로 규제하는 것
• 운행시간·운행횟수 제한, 이용자·이용방법의 엄격한 제한·관리, 중복노선 조정 등 자유에 대한 제한을 최소화하는 방식이 가능함에도 일률적 금지라는 과도한 규제방식을 채택함
• 자율규제 실패는 행정편의를 위해 기본권을 희생하겠다는 안이한 발상에 불과

결론 이 사건 법률조항은 비례성원칙에 위반하여 청구인들의 헌법상 보장된 직업행사의 자유를 과도하게 침해하는 위헌조항임.

참조: 헌법재판소 2002. 12. 18. 선고 2001헌마132 결정