2026구합50197 개발제한구역 내 건축허가처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 투자 목적으로 개발제한구역 내 토지·건물을 매수하여 임대한 자에게 이축권이 인정되는지 여부
• 개발제한구역 내 공유보관시설(제2종 근린생활시설) 신축이 개발제한구역법 시행령 [별표 1]상 허용 근린생활시설에 해당하는지 여부
• 이축권에 근거한 토지형질변경 허용면적의 상한 산정 기준('철거 당시의 대지면적'의 의미)
• 이축권에 근거한 건축 허용 연면적의 상한(단서 규정만 적용되는지 vs. 본문 규정도 적용 가능한지)

소송법적 쟁점

• 인접 대지의 공동체주택 소유·운영 협동조합 법인의 원고적격 인정 여부
• 건축변경허가의 법적 성질(허가사항 변경허가 vs. 신규허가)
• 개발제한구역법상 행위허가와 건축법상 건축허가의 관계 및 인허가 의제 가부

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2) 사실관계

분쟁 배경

• 피고 보조참가인(이하 '참가인')은 개발제한구역 내 서울 도봉구 C동 D 대 13㎡, E 대 20㎡(이하 '종전 토지')와 그 지상 무허가·미등기 단층 건물(이하 '종전 건물')을 매수하여 임대, 임차인으로 하여금 일반음식점을 운영하게 함
• 이후 서울특별시장 시행 'G 확장공사'로 종전 토지 수용·종전 건물 철거됨
• 참가인은 이축권이 발생하였다 주장하며, 개발제한구역 내 O동 H 전 317㎡(이하 '참가인 토지') 매수 후 건축허가 및 행위허가 신청

허가 경위

• 피고(건축과)는 최초 건축허가(이하 '이 사건 최초 건축허가')를 발급하면서 개발제한구역법상 행위허가는 피고(공원여가과)의 협의의견 제시만으로 의제처리되었다고 간주하였으나, 정식 행위허가는 미발급
• 이후 참가인이 용도를 제2종 근린생활시설(공유보관시설)로 변경하여 재신청하자, 피고(공원여가과)는 개발제한구역법상 행위(토지형질변경) 허가(이하 '이 사건 행위허가')를, 피고(건축과)는 건축변경허가(이하 '이 사건 건축변경허가')를 각 발급

원고의 지위

• 원고는 협동조합 기본법에 따라 설립된 주택협동조합 법인으로, 원고 토지(O동 I 대 344㎡)에 공동체주택(3층, 12세대 다세대주택)을 소유·운영
• 원고 토지와 참가인 토지는 서로 접해 있고, 참가인 토지에 건물이 신축될 경우 원고 측 J산 조망이 차단되며 공유보관시설 이용차량의 반복 출입으로 주거평온이 훼손될 우려 있음
• 참가인이 착공하자 원고가 취소소송 제기, 집행정지결정으로 바닥 콘크리트 공사 단계에서 공사 중단됨

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제12조	처분 취소소송은 법률상 이익 있는 자만 제기 가능
건축법 제11조 제5항	건축허가 시 국토계획법상 개발행위허가 등 관련 인허가 의제 — 개발제한구역법상 행위허가는 의제 목록에 미포함
건축법 제16조 제1항	건축허가 사항 변경 시 변경 전 허가권자 허가 또는 신고 필요
국토계획법 제56조	건축물의 건축·토지형질변경 등 개발행위는 개발행위허가 필요
국토계획법 제80조	개발제한구역의 행위제한은 따로 법률로 정함
개발제한구역법 제12조 제1항	개발제한구역 내 건축물 건축·토지형질변경 등은 원칙 금지, 예외적 행위허가 가능
개발제한구역법 시행령 제13조 [별표 1] 제5호 라.목	개발제한구역 내 허용 근린생활시설 종류를 1)~11)로 한정 열거
개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제2호 나.목 단서	이축권의 경우 건축 층수·연면적은 철거 당시 건축물의 층수·연면적까지로 한정
개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2] 제3호 가.목 2) 단서	이축권의 경우 토지형질변경 면적은 철거 당시 대지면적까지로 한정

판례요지

• 원고적격: 건축법령·국토계획법령은 헌법 제35조 제3항을 구체화하여 쾌적한 주거환경 조성·보호를 위해 특히 '주택 거주자'와 '인접 대지 소유자'의 이익을 보호하므로, 인접 대지에 위치한 주택 거주자는 개발행위 허가처분을 다툴 법률상 이익 인정. 공동체주택 거주자(자연인)는 아니나 해당 주택을 소유·운영하며 조합원·가족인 거주자들을 대표하여 제기한 원고에게도 마찬가지로 원고적격 인정

• 이축권의 본질과 인정 요건: 이축권 제도는 개발제한구역 내 '생활근거를 상실한 사람'의 생활보상을 위한 것으로 재산상 이익 부여 취지가 아님. 인정 요건으로서 공익사업으로 인한 철거 당시를 기준으로 기존 주택에서 실제 거주하거나 기존 근린생활시설에서 생업을 영위하고 있어야 함. 이축권은 생활상 불이익을 입은 본인에게만 예외적으로 인정되며 전전양도 불허(대법원 2007. 2. 22. 선고 2006도8600 판결 참조)

• 개발제한구역법상 행위허가의 법적 성질: '예외적 승인'으로서 강학상 허가와 본질을 달리하며, 국토계획법 제56조 개발행위허가의 특별 규정에 해당. 개발제한구역 내에서는 국토계획법상 개발행위허가 대신 개발제한구역법상 행위허가 취득 필요

• 인허가 의제 불가: 건축법 제11조 제5항 각 호의 의제 목록에 개발제한구역법 제12조 행위허가는 포함되지 않으므로 건축허가 절차에서 의제처리 불가. 건축복합민원 일괄협의회는 협의 촉진 절차일 뿐 의제효과 없음

• 건축변경허가의 법적 성질: 위치 동일하더라도 용도 전면 변경 허가는 건축법 제16조 제1항상 '허가사항 변경허가'에 해당하나 실질은 이 사건 최초 건축허가의 묵시적 철회와 동시에 신규 허가 발급에 해당. 개발제한구역법 제12조에는 허가사항 변경허가 제도가 없으므로 '신규 허가' 취득 필요

• 이축권에 의한 건축 면적제한: 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제2호 나.목 단서 규정은 이축권의 경우 단서 규정만 적용되어 철거 당시 건축물의 연면적을 상한으로 건축이 허가되는 것만 허용됨. 시행령 개정이유서, 개발제한구역의 지정 목적, '필요한 최소 규모로 설치' 규정, 이축권의 생활보상적 취지 등을 종합한 결론

• 이축권에 의한 토지형질변경 면적제한: '철거 당시의 대지면적'은 철거된 건축물에 관하여 적법하게 보유한 대지면적을 의미. 적법한 대지를 확보하지 못한 경우 그 지상 건축물은 적법한 건축물이라 평가할 수 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 원고적격

• 법리: 건축법령·국토계획법령이 '인접 대지에 위치한 주택 거주자'의 이익을 개별적·직접적·구체적으로 보호하면 원고적격 인정
• 포섭: 참가인 토지는 원고 토지와 접해 있고, 높이 10.2m의 공유보관시설이 인접 대지경계선에서 0.5m만 띄어 신축될 경우 J산 조망권이 중대하게 제한되고 화물차량 반복 출입으로 주거평온이 훼손될 것임을 넉넉히 추단할 수 있음. 원고는 자연인 거주자는 아니나 해당 공동체주택 소유·운영 주체로서 조합원 등 거주자들을 대표하여 제소
• 증거: 을나 제20호증(공유보관시설 내 임대공간 64칸 이상 예정), 원고 토지·참가인 토지의 위치관계, J산과의 조망 차단 사실 등 변론 전체의 취지
• 결론: 원고적격 인정

쟁점 ② 참가인에 대한 이축권 인정 여부

• 법리: 이축권은 공익사업 시행으로 인한 철거 당시 기존 주택에서 실제 거주하거나 기존 근린생활시설에서 생업을 영위한 자에 한하여 생활보상 차원에서 예외적으로 인정
• 포섭: 참가인은 종전 토지·건물을 매수한 후 임대하여 임차인으로 하여금 음식점을 운영하게 하였을 뿐, 자신이 직접 거주하거나 생업에 종사한 사실 없음. 단순히 투자 목적으로 부동산을 매수·보유한 부재지주(不在地主)에 불과하여 '생활근거를 상실한 사람'에 해당하지 않음
• 증거: 갑·을 각 호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 매수·임대 경위
• 결론: 참가인에게 이축권 인정 불가

쟁점 ③ 신축건물 용도(공유보관시설)의 허용 여부

• 법리: 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호 라.목은 허용 근린생활시설을 1)~11)로 한정 열거. 건축법 시행령상 제2종 근린생활시설에 해당한다고 하여 개발제한구역 내에서 당연히 건축 허가되는 것이 아님
• 포섭: 공유보관시설은 2025. 8. 26. 건축법 시행령 개정으로 제2종 근린생활시설에 신설되었으나, 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 제5호 라.목 1)~11) 열거 목록에는 포함되지 않음. 개발제한구역 내 창고 유사시설도 매우 제한적으로만 허용됨
• 결론: 설령 이축권이 인정된다 가정하더라도 공유보관시설 신축 허가 불가

쟁점 ④ 이축권에 근거한 토지형질변경 면적제한 위반

• 법리: 이축권 행사 시 토지형질변경 허용면적은 철거 당시 적법하게 보유한 대지면적을 상한으로 함
• 포섭: 개발제한구역 지정 당시 종전 건물의 대지면적은 구 C동 D 10평 + K 20평 = 30평(≒99.09㎡)이었으나, G 확장공사에 따른 수용·분할 결과 참가인이 적법하게 소유한 종전 토지는 C동 D 대 13㎡ + E 대 20㎡ = 33㎡에 불과함. 그런데도 피고(공원여가과)는 참가인 토지 317㎡ 전부에 대하여 이 사건 행위허가를 발급함
• 증거: 을가 제9호증(개발제한구역 건축물관리대장), 을나 제1호증(토지이동정리결의서), 을가 제10·11호증, 을나 제12호증(지장물 조사결과), 을가 제10·11호증(중앙토지수용위원회 이의재결)
• 결론: 개발제한구역법 시행령 [별표 2] 제3호 가.목 2) 단서 위반으로 이 사건 행위허가 위법

쟁점 ⑤ 이축권에 근거한 건축 면적제한 위반 및 개발제한구역법상 행위(건축물 건축) 허가 누락

• 법리: 이축권 행사 시 건축 연면적은 철거 당시 건축물의 연면적을 상한으로 함(단서 규정만 적용). 개발제한구역 내 건축물 건축을 위해서는 토지형질변경 허가 외에 건축물 건축에 관한 행위허가도 별도로 받아야 함
• 포섭: 종전 건물의 철거 당시 적법한 건축면적은 93.9㎡이므로 설령 이축권이 인정되어도 연면적 93.9㎡까지만 건축 허용. 피고(공원여가과)는 토지형질변경에 관한 행위허가만 발급하였을 뿐 건축물 건축에 관한 행위허가를 별도로 발급하지 않았음에도, 피고(건축과)는 연면적 190.08㎡ 건축이 허용된다는 전제에서 이 사건 건축변경허가를 발급함
• 증거: 을가 제16호증(토지형질변경 행위허가 신청서), 을나 제14호증(이 사건 행위허가), 을나 제3호증(시행령 개정이유서)
• 결론: 이축권에 근거한 건축 면적제한 규정 위반 및 건축물 건축 행위허가 누락으로 이 사건 건축변경허가 위법

최종 결론

• 이 사건 행위허가: ① 이축권 인정 전제 오류, ② 개발제한구역법 시행령 [별표 1] 신축 용도제한 위반, ③ [별표 2] 토지형질변경 면적제한 위반으로 취소
• 이 사건 건축변경허가: 행위허가 취소로 적법한 부지 미확보, 아울러 이축권에 근거한 건축 면적제한 위반으로 취소
• 원고 청구 전부 인용

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참조: 서울행정법원 2026. 7. 9. 선고 2026구합50197 판결