2026구합50033 입찰참가자격제한처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 지방출연기관(피고)이 지방출자출연법 제17조 제4항에 근거하여 입찰참가자격제한처분을 할 권한이 있는지 여부
• 원고들이 협력업체와 체결한 계약이 하도급계약에 해당하는지 여부
• 피고의 묵시적 승인이 있었는지 여부 (발주관서의 승인 없이 하도급한 자에 해당하는지)
• 원고들이 지방출자출연법 제17조 제4항의 '공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 자'에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 처분서에 지방출자출연법 조항 대신 지방계약법 조항만 기재한 이유제시 흠이 처분을 취소할 정도의 절차상 하자인지 여부
• 이 사건 집행기준(행정규칙)의 서면 승인 요건이 계약상대방인 원고들을 구속하는지 여부

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2) 사실관계

• 원고1(주식회사 A), 원고2(주식회사 B): 광고대행 및 이벤트 대행 서비스업 법인
• 피고(재단법인 F): 서울특별시가 출연하여 설립하고 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출연기관
• 피고는 원고2와 '20○○년 F 온라인 통합홍보 기획 및 운영' 용역계약(이하 '이 사건 용역계약')을 각 체결함
• 원고2가 물적분할을 통해 원고1을 설립하였고, 피고는 이후 용역계약의 당사자를 원고1로 변경함
• 원고들은 이 사건 용역계약 이행 과정에서 협력업체(㈜C, D㈜, E)에게 영상제작·생중계 스트리밍 등을 맡김
• 서울특별시 종합감사에서 하도급 미승인이 문제로 지적되자, 피고는 발주관서 승인 없이 하도급하였다는 이유로 원고들에게 각 5개월 입찰참가자격 제한처분(이하 '이 사건 처분')을 함
• 처분서에는 법령상 근거로 지방출자출연법 조항은 기재하지 않고, 지방계약법 제31조 제1항 제3호 및 하위 시행령·시행규칙 조항만 기재함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
지방출자출연법 제17조 제4항	출자·출연 기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대하여 2년 범위에서 입찰참가자격을 제한할 수 있음(재량)
지방출자출연법 시행령 제12조 제1항	계약 기준·절차·입찰참가자격 제한 등에 관하여 그 성질에 반하지 않는 범위에서 지방계약법 제31조 등을 준용
지방계약법 제31조 제1항 제3호	발주관서의 승인 없이 하도급한 자는 부정당업자로서 입찰참가자격을 제한하여야 함(기속)
지방계약법 시행규칙 제76조 [별표 2]	발주관서 승인 없이 하도급한 자: 5개월 이상 7개월 미만 제한
행정절차법 제23조 제1항	행정청은 처분 시 당사자에게 근거와 이유를 제시하여야 함
약관의 규제에 관한 법률 제3조	사업자는 약관의 중요 내용을 고객에게 설명할 의무를 부담

판례요지

• 처분권한: 피고는 지방출자출연법 제17조 제4항, 제6항 및 시행령 제12조 제1항에 따라 입찰참가자격제한처분 권한을 가짐. 지방계약법 제31조 제1항이 직접 적용되는 것이 아니라 지방출자출연법 시행령 제12조 제1항에 의하여 '성질에 반하지 않는 범위에서' 준용되는 것임
• 지방계약법과 지방출자출연법의 차이: 지방계약법은 요건 충족 시 처분 여부에 재량 없이 '제한하여야 한다'는 기속규정인 반면, 지방출자출연법은 '명백한' 경우에 한하여 '제한할 수 있다'는 재량규정임. 따라서 지방계약법 제31조 제1항 제3호 해당 사유가 있더라도 곧바로 처분이 허용되지 않고, 지방출자출연법 제17조 제4항의 요건('공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 자')을 별도로 충족하여야 함(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두10584 판결 참조)
• 이유제시의 흠: 처분서에 근거 법령이 부정확하게 기재되었더라도, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다면 취소 사유가 되는 절차상 하자라 할 수 없음(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결)
• 서면 승인 요건: 이 사건 집행기준은 행정규칙으로서 대외적 구속력이 없고, 계약내용으로 편입하려면 약관의 규제에 관한 법률 제3조에 따른 설명의무를 이행하여야 함(대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두66541 판결 참조). 피고가 계약 체결 과정에서 원고들에게 서면 승인 조항을 설명하였다고 인정할 증거가 없으므로, 원고들이 반드시 서면 형식의 승인을 받아야 할 법령상·계약상 의무는 없음
• 묵시적 승인 인정: 착수보고서에서의 협력업체 활용 계획 명시, 피고 담당자와의 지속적 메신저·이메일 소통, 피고 담당자의 감독 섭외 요청, 피고로서도 원고 소속 직원만으로는 모든 일정 소화가 불가능하다는 점을 알 수 있었던 사정, 종합감사 지적 전까지 어떠한 이의도 제기하지 않은 점 등을 종합하면 피고의 묵시적 승인이 인정됨
• '공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 자' 해당 여부: 지방출자출연법 제17조 제4항의 '공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자'란 계약 체결·이행 과정에서 불공정한 행위를 하여 계약의 공정성·적정성을 해치고 기관이 계약을 통해 달성하려는 목적을 해할 수 있는 자를 가리킴(헌법재판소 2005. 4. 28. 선고 2003헌바40 결정 참조). 승인 없이 하도급하였다는 사정만으로는 이에 해당한다고 볼 수 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 처분권한 인정 여부

• 법리: 지방출자출연법 제17조 제4항·제6항 및 시행령 제12조 제1항에 따라 출연기관의 처분권한이 도출됨. 지방계약법 제31조 제1항이 직접 적용되는 것이 아닌 준용 구조임
• 포섭: 피고는 서울특별시가 출연하여 설립하고 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출연기관으로서 지방출자출연법 적용 대상임. 처분서에 지방출자출연법 조항이 누락된 잘못(처분서 이유제시의 흠)은 있음
• 증거: 갑 제36호증의 1, 2 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고들은 이 사건 처분 이전인 사전통지 의견서 및 청문 절차에서 이미 지방출자출연법 적용 문제를 다툰 사실이 인정됨. 따라서 원고들이 처분의 근거와 이유를 충분히 알고 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었음
• 결론: 처분서 이유제시의 흠이 처분 취소 사유인 절차상 하자라고 보기 어려움. 피고의 처분권한은 인정됨

쟁점 ② 발주관서의 승인 없이 하도급한 자에 해당하는지 여부

(가) 하도급계약 해당 여부

• 법리: 단순한 장비 임대차계약·시스템 사용계약과 달리, 일의 완성을 약정하고 그 결과에 대해 보수를 지급하기로 하는 계약은 하도급계약에 해당함
• 포섭: 원고들의 세부정산내역서에 협력업체에게 '브랜디드 영상 콘텐츠 제작', '기획영상 제작(촬영 및 편집)', '시스템 구축(생중계 스트리밍)' 등 명목으로 비용이 지급됨. 견적서·전자세금계약서에도 '스케치 영상 제작' 등으로 기재됨. 협력업체의 외부 촬영감독에게 촬영을 맡기기도 함
• 증거: 갑 제38, 39호증 및 변론 전체의 취지
• 결론: 원고들과 협력업체 사이의 계약은 하도급계약에 해당함. 원고들의 장비 임대차계약·시스템 사용계약 주장은 배척됨

(나) 서면 승인 요건 여부

• 법리: 이 사건 집행기준의 서면 승인 요건은 행정규칙으로서 대외적 구속력이 없음. 계약내용으로 편입되려면 약관의 규제에 관한 법률 제3조에 따른 설명의무 이행이 필요함
• 포섭: 이 사건 용역계약서 및 붙임 문서에 이 사건 집행기준이 포함된 사실은 인정되나, 승인은 문서로 보완되어야 효력이 있다는 내용은 거래상 중요한 내용에 해당함에도 피고가 이를 설명하였다고 인정할 증거가 전혀 없음. 피고도 스스로 설명하였다는 주장이 아니라 원고가 붙임 문서를 스스로 숙지하여야 한다는 취지로만 주장함
• 증거: 갑 제4, 5호증, 을 제7호증의 1~4
• 결론: 원고들이 반드시 서면 형식의 승인을 받아야 할 법령상·계약상 의무는 없음

(다) 묵시적 승인 인정 여부

• 법리: 발주관서의 명시적 승인이 없더라도 묵시적 승인이 인정될 수 있음
• 포섭: ① 원고2는 착수보고서에서 스트리밍 전문 업체 활용 계획을 밝혔고, 원고1도 제안서·착수보고서에 외부 협력업체 사용 사실을 피고에게 알림. ② 피고 담당자가 원고1 측에 감독 섭외가 가능하냐고 요청하는 등 협력업체 사용을 전제로 한 메일·메시지가 지속적으로 오고 감. ③ 피고로서도 같은 날 다른 지역 촬영이 필요한 사정상 원고 소속 직원만으로는 모든 일정 소화가 불가능하다는 점을 알 수 있었음. ④ 피고는 하도급 사실을 알면서도 서울특별시 종합감사에서 지적되기까지 어떠한 이의도 제기하지 않음
• 증거: 갑 제16~28호증 및 변론 전체의 취지
• 결론: 피고의 묵시적 승인이 인정됨. 원고들은 '발주관서의 승인 없이 하도급한 자'에 해당하지 아니함

쟁점 ③ 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 자 해당 여부

• 법리: '공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자'란 불공정한 행위로 계약의 공정성·적정성을 해치고 기관이 달성하려는 목적을 해할 수 있는 자를 가리킴
• 포섭: ① 원고들은 이 사건 용역계약의 목적(브랜드 인지도 제고, 홍보 효과 극대화 등)에 부합하게 업무를 수행하였음(SNS 구독자 증가 확인). ② 원고들은 영상 부문을 총괄하는 내부 직원을 별도 배치하여 협력업체 관리·감독이 이루어졌음. ③ 자사 인력을 투입할 것처럼 피고를 기망하였거나 예산 중 상당 부분을 무단 하도급으로 전용하였다고 볼 수 없음. ④ 총 계약금액 중 하도급 금액의 비율은 약 25~30%로 그리 크지 않음. ⑤ 이후 피고가 원고1과 체결한 다음 용역계약에서 종전과 동일한 협력업체 ㈜C에 대한 하도급을 명시적으로 승인한 사실은, 원고들의 협력업체 사용이 계약의 공정성·적정성을 해치는 것이 아니었음을 보여줌
• 증거: 갑 제10, 29~32, 37호증 및 변론 전체의 취지
• 결론: 원고들이 '공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자'에 해당하지 아니함

최종 결론

처분사유가 인정되지 않으므로, 재량권 일탈·남용 여부를 더 나아가 살필 필요 없이 이 사건 처분은 위법하여 취소됨. 원고들의 청구를 모두 인용하고 소송비용은 피고 부담.

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참조: 서울행정법원 2026. 7. 23. 선고 2026구합50033 판결