2023두36824 도시관리계획 결정 입안제안 거부처분 취소청구

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 소각시설 이전에 관한 피고(청주시장)의 공적 견해표명이 신뢰보호원칙상 보호 요건을 충족하는지 여부
• 파분쇄시설 이전이 피고의 공적 견해표명 범위에 포함되는지 여부
• 파분쇄시설 부분 처분사유(제5, 9, 10 처분사유)의 인정 여부
• 파분쇄시설에 관한 도시·군관리계획 입안제안 거부가 비례원칙에 위배되는지 여부
• 소각시설 부분의 제1, 2, 7 처분사유 인정 여부 및 행정계획 재량권 범위 법리 위반 여부

소송법적 쟁점

• 파분쇄시설 처분사유 인정에 관하여 자유심증주의 한계 일탈 여부

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2) 사실관계

• 원고(주식회사 A, 구 상호 주식회사 B, 그 전 상호 C)는 소각시설·매립장 및 파분쇄시설을 보유하는 업체임
• 피고(청주시장)는 원고의 소각시설과 매립장을 이 사건 사업부지로 이전하는 사업에 적극 협력한다는 공적 견해표명을 한 바 있음
• 원고는 위 공적 견해표명을 신뢰하여 소각시설·매립장 이전사업을 추진하면서 상당한 경제적 희생을 감수함
• 피고는 이후 공적 견해표명에 반하는 도시관리계획 결정 입안제안 거부처분(이하 '이 사건 처분')을 함
• 이 사건 처분은 소각시설 부분과 파분쇄시설 부분으로 구분되며, 각각 다수의 처분사유를 근거로 함
• 원심(대전고등법원 2023. 2. 1. 선고 (청주)2022누50367 판결)은 소각시설 부분 처분은 신뢰보호원칙 위반으로 위법, 파분쇄시설 부분 처분은 적법하다고 판단함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
신뢰보호원칙(행정법 일반원칙)	행정청의 공적 견해표명을 신뢰한 사인이 귀책사유 없이 상당한 희생을 하였고, 공적 견해표명에 반하는 처분으로 이익이 침해되는 경우, 공익·제3자의 정당한 이익을 현저히 침해할 우려가 없는 한 해당 처분은 위법
비례원칙(행정법 일반원칙)	행정청의 재량 행사는 달성하려는 목적과 수단 사이에 적절한 비례관계가 있어야 함
국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 도시·군관리계획 입안제안 거부 관련 규정	행정청은 도시·군관리계획 입안제안에 대하여 재량으로 거부할 수 있으나, 재량권 한계를 준수하여야 함

판례요지

• 소각시설 부분(원심 판단 수긍): 피고가 소각시설·매립장을 사업부지로 이전하는 사업에 적극 협력한다는 공적 견해표명을 하였고, 원고의 신뢰에 귀책사유 없으며, 원고가 이를 신뢰하여 상당한 경제적 희생을 감수하였고, 공적 견해표명에 따른 처분을 할 경우 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 침해할 우려가 없었으므로, 이 사건 처분 중 소각시설 부분은 신뢰보호원칙을 위반하여 위법함
• 제1, 2, 7 처분사유 관련: 위 처분사유가 인정되더라도 소각시설 부분 처분이 신뢰보호원칙 위반으로 위법하다는 원심 판단에 아무런 영향을 줄 수 없어 적법한 상고이유가 될 수 없으며, 나아가 원심 판단을 수긍할 수 있음
• 파분쇄시설 부분(원심 판단 수긍): 피고의 공적 견해표명은 소각시설·매립장 이전사업에 관한 것으로, 파분쇄시설의 이전에 관한 사항까지 포함된다고 인정하기 어려움. 또한 파분쇄시설 부분 처분에 대하여 제5, 9, 10 처분사유가 인정되고, 이를 근거로 한 거부처분이 비례원칙에 위배된다고 보기 어려움

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 소각시설 부분 — 신뢰보호원칙 위반 여부 (피고·참가인 상고)

• 법리: 행정청의 공적 견해표명을 신뢰한 사인에게 귀책사유 없고, 상당한 희생을 감수하였으며, 공적 견해표명에 반하는 처분으로 이익이 침해되고, 공익·제3자 이익의 현저한 침해 우려가 없는 경우 신뢰보호원칙 위반으로 처분 위법
• 포섭: 피고가 소각시설·매립장 이전사업에 적극 협력한다는 공적 견해표명을 하였고, 원고가 이를 신뢰하여 이전사업을 추진하면서 상당한 경제적 희생을 감수하였으며, 원고에게 귀책사유가 없고, 공적 견해표명에 따른 처분 시 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 침해할 우려가 없었다고 판단됨
• 증거: 원심이 적법하게 채택·조사한 증거에 의하여 위 사실관계 인정
• 결론: 이 사건 처분 중 소각시설 부분은 신뢰보호원칙 위반으로 위법 → 피고·참가인 상고 기각

쟁점 ② 제1, 2, 7 처분사유 인정 여부 (피고·참가인 상고)

• 법리: 처분이 신뢰보호원칙 위반으로 위법한 이상, 다른 처분사유 인정 여부는 원심 판단 결과에 영향 없음
• 포섭: 제1, 2, 7 처분사유 인정 여부는 소각시설 부분의 신뢰보호원칙 위반 판단에 아무런 영향을 줄 수 없어 적법한 상고이유가 될 수 없음. 나아가 원심이 위 처분사유를 인정하지 않은 판단도 수긍 가능
• 증거: 원심이 적법하게 채택·조사한 증거에 의하여 수긍
• 결론: 상고이유로 받아들이기 어려움

쟁점 ③ 파분쇄시설 부분 — 공적 견해표명 범위 포함 여부 (원고 상고)

• 법리: 신뢰보호원칙 적용을 위해서는 행정청의 공적 견해표명이 해당 사안을 포함하여야 함
• 포섭: 피고의 공적 견해표명은 소각시설·매립장을 사업부지로 이전하는 사업에 관한 것이며, 파분쇄시설의 이전에 관한 사항까지 포함된다고 인정하기 어렵다고 판단됨
• 증거: 원심이 적법하게 채택·조사한 증거에 의하여 파분쇄시설 이전에 관한 공적 견해표명 인정 불가
• 결론: 파분쇄시설 부분 처분은 신뢰보호원칙 위반이라 할 수 없음 → 원고 상고 기각

쟁점 ④ 파분쇄시설 부분 — 처분사유 인정 및 비례원칙 위반 여부 (원고 상고)

• 법리: 처분사유 인정은 논리·경험칙에 따른 자유심증 범위 내에서 이루어져야 하고, 재량권 행사는 비례원칙을 준수하여야 함
• 포섭: 파분쇄시설 부분에 대하여 제5, 9, 10 처분사유가 인정되고, 이를 근거로 한 도시·군관리계획 입안제안 거부처분이 비례원칙에 위배된다고 보기 어렵다는 원심 판단에 논리·경험칙 위반이나 재량권 한계 법리 오해 없음
• 증거: 원심이 적법하게 채택·조사한 증거에 의하여 처분사유 인정
• 결론: 원고의 이 부분 상고 기각

최종 결론: 원고 및 피고의 상고 모두 기각. 상고비용은 원고·피고·피고보조참가인 각자 부담

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참조: 대법원 2026. 8. 13. 선고 2023두36824 판결