대법 "서울시, 철도공단에 경의선숲길 사용료 421억 내야"

2025두33134 변상금부과처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

서울특별시가 이 사건 협약 등에 근거하여 이 사건 지상부지를 무상으로 점유·사용할 권리 또는 점유·사용을 정당화할 법적 지위를 가지는지 여부
피고(국가철도공단)가 무상사용 제공에 관한 공적 견해표명을 하였는지 및 이 사건 각 처분이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부
국유재산법 시행령 제32조 제5항·제6항(이 사건 시행령 규정)이 법률유보원칙 위반 또는 모법의 위임범위 일탈에 해당하는지 여부
변상금 산정 시 피고 자신이 점유·사용하는 지하 부분 점용료·사용료 상당액 미공제가 비례원칙에 위배되는지 여부

소송법적 쟁점

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제92조 제1항 제6호에 따른 무상사용허가 의제 주장이 상고심에서 새로이 제기된 것으로 적법한 상고이유가 되는지 여부
무상사용허가 의제를 위한 협의 요건 충족 여부

2) 사실관계

피고(국가철도공단)는 국가철도공단법에 따라 설립된 공법인으로, 국토교통부로부터 경의선(용산~문산) 복선전철화사업 구간 내 서울 마포구 동교동 190-1 외 123필지 99,736.4㎡(이 사건 지상부지)의 관리를 위탁받음
원고(서울특별시)와 피고는 지상철로 지하화 완료 후 이 사건 지상부지 활용 방안에 관한 실무협의를 진행하여, 2010. 12. 20. 협약(이 사건 협약)을 체결함: 피고는 원고의 공원 조성을 위한 부지사용 등에 협조하고, 원고는 피고의 역세권 개발 인·허가 등에 협조하며 향후 발생 협력안건은 협의를 통해 합의한다는 내용
피고는 2011. 7. 5. 원고에게 무상사용기간 5년(2011. 7. 5. ~ 2016. 7. 4.)의 국유재산 무상사용허가를 함
원고는 2011. 12. 29. 도시계획시설(공원) 결정 고시, 2013. 12. 12. 공원조성계획 결정·고시, 2014. 3. 6. 도시계획시설(경의선숲길 공원) 사업 실시계획 작성·고시를 순차 진행함
원고는 2016. 5. 27. 무상사용허가 갱신(5년)을 신청하였으나, 피고는 2016. 7. 5. 무상사용기간을 1년(2016. 7. 5. ~ 2017. 7. 4.)으로 한정하여 갱신 허가함(이 사건 무상사용허가)
원고는 2016. 7. 31. 공사비 358억 원 상당을 투입한 경의선숲길 공원사업 공사를 완료·준공함
피고는 2017. 5. 2. 이 사건 시행령 규정에 따라 이 사건 무상사용허가를 유상사용허가로 처리할 예정임을 원고에게 통보하였고, 이에 원고가 이 사건 협약에 따른 무상사용기간 연장을 요청하였으나 피고는 허가기간을 갱신하지 않음
피고는 원고의 이 사건 지상부지 무단점유를 이유로 국유재산법 제72조 제1항 본문에 따라 아래 4건의 변상금 부과처분(이 사건 각 처분)을 함:
- 2020. 11. 25.: 157억여 원 (점유기간 2017. 7. 5. ~ 2019. 12. 31.)
- 2021. 3. 30.: 77억여 원 (점유기간 2020. 1. 1. ~ 2020. 12. 31.)
- 2022. 5. 11.: 88억여 원 (점유기간 2021. 1. 1. ~ 2021. 12. 31.)
- 2023. 5. 25.: 98억여 원 (점유기간 2022. 1. 1. ~ 2022. 12. 31.)
- 합계 약 421억 원

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
국유재산법 제72조 제1항 본문	사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 사용료 또는 대부료의 120%에 상당하는 변상금 징수
국유재산법 제2조 제9호	변상금 부과 대상인 무단점유자 정의
국유재산법 시행령 제32조 제5항·제6항	지방자치단체가 재산 취득 계획 제출 시 1년 초과하지 않는 범위 내에서 사용료 면제 가능(이 사건 시행령 규정)
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제92조 제1항 제6호, 제3항	도시계획시설사업 실시계획에 관계 행정기관과 협의가 이루어진 경우 국유재산 사용허가 의제

판례요지

변상금 부과의 취지 및 적용 제외: 국유재산법 제72조 제1항 본문·제2조 제9호의 변상금 징수 규정은 국유재산 점유·사용·수익이 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우 정상적인 사용료 징수를 갈음한 것이므로, 점유·사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에게는 그 규정이 적용되지 않으며, 그러한 자에 대한 변상금 부과처분은 당연무효임 (대법원 2023. 10. 18. 선고 2023두42584 판결 등)
이 사건 협약에 의한 무상사용권 불인정: 원고가 이 사건 협약 등에 근거하여 경의선숲길 공원 시설이 존치하는 동안 이 사건 지상부지를 무상으로 점유·사용할 권리를 가진다거나 점유·사용을 정당화할 법적 지위에 있다고 볼 수 없음
신뢰보호원칙 위배 불인정: 피고가 원고에게 이 사건 지상부지를 무상으로 제공하겠다는 공적인 견해표명을 하였다고 인정하기에 부족하므로 이 사건 각 처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없음
이 사건 시행령 규정의 합법성: 법률유보원칙을 위반하였거나 모법의 위임범위를 벗어난다고 볼 수 없음
무상사용허가 의제 주장 배척: 국토계획법 제92조 제1항 제6호·제3항에 따른 국유재산 사용허가 의제가 인정되려면 도시계획시설사업 실시계획에 재산 사용에 관한 내용이 포함되어 관계 행정기관과의 협의가 이루어졌어야 하는데, 원고가 실시계획 작성 당시 이 사건 지상부지의 무상사용허가에 관하여 피고와 위 규정에 따른 협의를 하였다고 볼 수 없음
비례원칙 위배 불인정: 피고 자신이 점유·사용하는 이 사건 지상부지 지하 부분의 점용료 또는 사용료 상당액을 변상금에서 공제하지 않았다고 하여 이 사건 각 처분이 비례원칙에 위배된다고 볼 수 없음

4) 적용 및 결론

쟁점 ①: 이 사건 협약에 의한 무상 점유·사용 권원 및 법적 지위 존부

법리: 변상금 규정은 법률상 아무런 권원 없이 국유재산을 점유·사용한 경우에 적용되며, 점유·사용을 정당화할 법적 지위에 있는 자에게는 적용되지 않음
포섭: 원심은 이 사건 협약이 원고와 피고의 일반적 협력의무를 정한 것으로, 원고에게 공원 시설이 존치하는 동안 이 사건 지상부지를 무상으로 점유·사용할 구체적 권리 또는 그 점유·사용을 정당화할 법적 지위를 부여하는 것이라 볼 수 없다고 판단하였고, 대법원은 계약·약정 해석 법리나 국유재산 점유·사용 정당화 법적 지위 법리의 오해 없음을 확인함
증거: 원심이 적법하게 채택·조사한 증거 및 판시 사실관계 종합
결론: 원고는 2017. 7. 5. 이후 이 사건 지상부지를 무단점유한 것으로, 이 사건 각 처분은 적법함

쟁점 ②: 신뢰보호원칙 위배 여부

법리: 행정청이 공적인 견해표명을 한 경우에 신뢰보호원칙이 문제될 수 있음
포섭: 원심은 피고가 이 사건 지상부지를 무상으로 제공하겠다는 공적인 견해표명을 하였다고 인정하기에 부족하다고 판단하였고, 대법원은 신뢰보호원칙 법리의 오해 없음을 확인함
결론: 이 사건 각 처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없음

쟁점 ③: 이 사건 시행령 규정의 법률유보원칙 위반·위임범위 일탈 여부

법리: 시행령 규정은 법률유보원칙에 따라 법률의 수권범위 내에서 제정되어야 함
포섭: 원심은 이 사건 시행령 규정이 법률유보원칙을 위반하거나 모법 위임범위를 벗어났다고 볼 수 없다고 판단하였고, 대법원은 법리 오해 없음을 확인함
결론: 이 사건 시행령 규정은 유효함

쟁점 ④: 무상사용허가 의제 주장

법리: 국토계획법 제92조 제1항 제6호·제3항에 따른 인·허가의제 성립 요건으로, 도시계획시설사업 실시계획에 국유재산 사용에 관한 내용이 포함되고 관계 행정기관과의 협의가 이루어졌어야 함
포섭: 이 주장은 상고심에 이르러 비로소 제기된 것으로 적법한 상고이유가 되지 않음. 나아가 원고가 경의선숲길 공원사업 실시계획 작성 당시 이 사건 지상부지의 무상사용허가에 관하여 피고와 국토계획법 제92조 소정의 협의를 하였다고 볼 수 없음
결론: 무상사용허가 의제 주장 불인정

쟁점 ⑤: 변상금 산정 시 지하 부분 점용료 미공제와 비례원칙

법리: 행정처분은 목적 달성에 필요한 범위 내에서 이루어져야 하는 비례원칙을 준수하여야 함
포섭: 피고 자신이 이 사건 지상부지 지하 부분을 점유·사용하는 점용료 또는 사용료 상당액을 변상금에서 공제하지 않았다 하여 비례원칙에 위배된다고 볼 수 없다고 원심이 판단하였고, 대법원은 비례원칙 법리의 오해 없음을 확인함
결론: 이 사건 각 처분은 비례원칙에 위배되지 않음

최종 결론: 상고 기각, 상고비용은 원고(서울특별시) 부담

참조: 대법원 2026. 8. 12. 선고 2025두33134 판결

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