결정요지

(가) 공무원연금 지급정지제도의 의의 및 유형

• 공무원연금제도: 퇴직·사망·공무상 부상 등 사회적 위험에 대하여 국가의 책임 아래 보험기술을 통해 공무원을 구제하는 사회보험제도
• 지급정지 유형 ①: 연금법·군인연금법·사학연금법 적용 공무원 등으로 임용(제1호), 선출직 공무원 취임(제2호), 국가·지자체 전액 출자·출연기관 임직원 채용 중 근로소득이 전년도 공무원 기준소득월액 평균액의 160% 이상(제3~5호) → 연금 전부 정지
• 지급정지 유형 ②: 사업·근로소득 월평균액이 전년도 평균연금월액 초과 시 초과액 단계별 일부 정지(소득심사제), 지급정지액은 연금의 1/2 초과 불가
• 지급정지의 취지: 소득활동으로 생계·부양 필요성이 적은 경우 연금 일부 또는 전부 정지 → 한정 재원의 효율적 운영, 연금재정 건전성·안정성 도모. 유형 ①의 경우 국가 부담으로 보수와 연금의 이중수혜 방지도 추가 취지

(나) 제한되는 기본권

• 공무원연금법상 각종 급여: 사회보장적 급여 + 공로보상 내지 후불임금의 성격
• 퇴직연금수급권: 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권
• 이 사건 구법 조항으로 지방의회의원 임기 동안 퇴직연금을 받지 못하게 되었으므로 제한되는 기본권은 재산권

(다) 과잉금지원칙 위반 여부

• 목적의 정당성·수단의 적합성: 연금재정 악화 개선, 공무원연금제도 건실 유지·존속 도모, 이중수혜 방지 → 정당성 인정. 지급정지로 연금지출 감소에 기여 → 적합성 인정

• 침해의 최소성:

  • 연금 정지를 위해서는 연금을 대체할 만한 소득이 있을 것이 전제되어야 하므로, 지급정지의 요건·내용을 정할 때 소득의 유무뿐만 아니라 소득 수준에 대한 고려는 필수적임
  • 지방의회의원 의정비(의정활동비·여비·월정수당) 중 여비는 공무여행 실비변상으로 보수 불해당, 의정활동비는 의정 자료 수집·연구 경비 보전 목적이므로 연금 대체 소득에 포함 불가. 연금 대체 소득 여부 판단 기준은 월정수당
  • 2016. 6. 기준 퇴직연금수급자인 지방의회의원 214명 중 172명(81.3%)이 퇴직연금보다 적은 액수의 월정수당 수령, 2020년 기준 147명 중 100명(68%) 동일한 상황 → 퇴직연금 전액 정지
  • 특히 군 소속 기초의회의원: 300만 원 안팎의 퇴직연금 수령 중 150만 원 상회 수준 월정수당을 받음에도 연금 전액 정지, 2020년 기준 정지된 연금월액과 월정수당 차액이 100만 원 초과하는 지방의회의원 36명(24.4%)
  • 월정수당은 의정비심의위원회가 지자체 주민 수·재정 능력 등을 고려하여 결정, 지자체별 편차 크고 수시로 변화 → 안정성 낮음
  • 연금 전부 지급정지는 재취업 유인을 제공하지 못하여 정책목적 달성 실패 가능성 큼. 실제로 지급정지제도 도입 후 처음 실시된 지방선거 이후 지급정지 대상자 67명 감소(그 중 66명이 기초의회의원), 연간 재정절감 효과 68억 원 → 47억 원으로 21억 원 감소
  • 보수 수준과 연계하여 연금 일부만 감액하거나 연금·보수 합계액이 취임 전 퇴직연금 이상 유지되도록 할 경우 퇴직연금수급자의 지방의회 진출 증가 및 재정절감 효과 확대 가능
  • 독일·미국·일본: 퇴직연금보다 적은 보수를 받음에도 연금 전액 정지하는 예 없음, 중첩 액수 범위 내 일부 공제 또는 구체적 액수를 고려한 일부 감액 방식 채택
  • 국가 부담으로 발생하는 연금·보수 이중수혜 상태는 적은 부분 지급 배제 등으로 해소 가능 → 보수 수준 미고려 퇴직연금 전액 정지는 정당화 불가
  • 침해의 최소성 요건 불충족

• 법익의 균형성:

  • 이중수혜 방지 및 연금재정 건전성 확보는 중요한 공익
  • 그러나 특정 집단의 특별한 희생 강요는 불허, 공직자도 동일
  • 새로 얻는 보수(월정수당)가 기존 연금에 미치지 못함에도 연금 전액 정지 → 공직을 수행하지 않는 경우보다 공직을 수행하는 경우에 오히려 생활보장에 불이익 발생
  • 달성하려는 공익이 이 사건 구법 조항으로 발생하는 재산권 침해를 정당화할 정도에 이르지 않음
  • 법익의 균형성 요건 불충족

• 소결: 이 사건 구법 조항은 헌법 제37조 제2항에 반하여 재산권 침해 → 헌법에 위반

(라) 기타 주장 판단

• 소급 재산권 박탈 및 신뢰보호원칙 위반 주장: 과잉금지원칙 위반으로 재산권 침해 판단한 이상 별도 판단 불요
• 평등권·직업선택의 자유 침해, 보상 없는 수용 주장: 재산권 침해 주장과 내용상 동일하거나 이 사건 구법 조항 내용과 관계없는 주장 → 별도 판단 불요

(마) 헌법불합치결정 및 적용중지

• 위헌성은 연금지급정지제도 자체가 아닌, 보수가 연금에 미치지 못하는 경우에도 연금 전액 정지하는 것에 있음
• 위헌성 제거 방식에 관한 입법자 재량 인정 → 단순위헌 대신 헌법불합치결정
• 이 사건 구법 조항: 이미 개정되어 향후 적용 여지 없으나 당해사건에서는 적용 중 → 계속적용 시 위헌선언 효력 미달 우려 → 적용 중지 명령
• 이 사건 현행법 조항(법률 제15523호 제50조 제1항 제2호): 실질적 내용 동일하여 위헌 상태 방치 방지, 법적 공백 방지 위해 헌법불합치결정 + 계속적용 명령, 늦어도 2023. 6. 30.까지 개선입법 이행 요구
• 당해사건에서는 이 사건 현행법 조항이 개정될 때까지 기다려 개정된 신법 적용
• 종전 결정(헌재 2017. 7. 27. 2015헌마1052) 중 이 사건 구법 조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 부분 변경

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 재산권 침해 여부 (과잉금지원칙)

(가) 제한되는 기본권

• 공무원연금법상 퇴직연금수급권: 사회보장적 급여 + 후불임금적 성격, 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조가 보장하는 재산권
• 청구인들: 지방의회의원 임기 동안 퇴직연금 전액 지급정지 → 재산권 제한

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 연금재정 악화 개선, 공무원연금제도 건실 유지·존속, 이중수혜 방지 → 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 지방의회의원 퇴직연금 지급정지 → 연금지출 감소 → 입법목적 기여 → 적합성 인정

(3) 침해의 최소성

• 법리: 지급정지의 본질상 소득의 유무뿐만 아니라 소득 수준 고려는 필수적임
• 포섭:
  • 연금 대체 소득 기준은 월정수당: 여비(실비변상)·의정활동비(경비 보전) 제외
  • 2016년 기준 214명 중 172명(81.3%), 2020년 기준 147명 중 100명(68%)이 월정수당 < 퇴직연금 상태에서 연금 전액 정지
  • 군 소속 기초의회의원은 300만 원 안팎 퇴직연금 대비 150만 원 상회 월정수당 수령에도 연금 전액 정지, 차액 100만 원 초과자 36명(24.4%)
  • 연금 전액 정지 → 재취업 유인 저해 → 지급정지 대상자 67명 감소, 연간 재정절감 21억 원 감소
  • 보수 수준 연계 일부 감액 등 기본권을 덜 제한하면서 목적 달성 가능한 방법 존재
  • 이중수혜 상태는 적은 부분만 공제해도 해소 가능
• 결론: 침해의 최소성 요건 불충족

(4) 법익의 균형성

• 법리: 공익 실현을 위해서도 특정 집단의 특별한 희생 강요 불허
• 포섭: 월정수당 < 퇴직연금 상황에서 연금 전액 정지 → 공직 수행 시 오히려 생활보장 불이익 → 달성하려는 공익이 재산권 침해를 정당화할 정도에 이르지 않음
• 결론: 법익의 균형성 요건 불충족

최종 결론(주문)

• 이 사건 구법 조항: 헌법불합치, 적용 중지
• 이 사건 현행법 조항: 헌법불합치, 2023. 6. 30.을 시한으로 개정 시까지 계속 적용

5) 반대의견

재판관 유남석, 이선애, 이미선의 반대의견

(가) 과잉금지원칙 위반 여부

• 침해의 최소성:

  • 청구인들은 지방의회의원으로 당선됨으로써 다시 소득활동을 계속하게 되었으므로 실질이 '퇴직'한 것으로 볼 수 없고, 연금을 통해 보호할 필요성 있는 '사회적 위험'이 발생한 자로 볼 수 없음
  • 지방의회의원이 받는 의정비 수준: 2016년 기준 광역의원 월 평균 472.6만 원(4인~5인 가구 중위소득 중간), 기초의원 월 평균 313.9만 원(2인~3인 가구 중위소득 중간) → 퇴직연금 대체에 충분
  • 지방의회의원은 재차 공무원관계를 설정하여 국가 등 부담으로 보수를 받게 된 자 → 이중수혜 방지 취지에서 연금 전액 정지는 다른 일반 공무원과 동일한 취급
  • '이중수혜'는 소득 액수와 관계없이 그 자체로 정지 사유가 됨 → 반드시 구체적 소득수준이나 기여율을 고려해야 할 필요 없음 (헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 합헌결정 참조)
  • 침해의 최소성 원칙 위반 아님

• 법익의 균형성:

  • 지방의회의원은 임기 중 지자체로부터 보수 수령 → 경제적 불이익 크지 않음
  • 2014년 연금수지 적자 2조 5,548억 원을 정부 보전금으로 충당, 2015년 개혁이 유지될 경우 퇴직급여 2080년까지 약 5.7배 증가 예상, 보전금 2080년 34조 2,231억 원 추산 → 달성하려는 공익 매우 중대
  • 법익의 균형성 원칙 위반 아님

• 소결: 과잉금지원칙에 반하여 재산권 침해하지 않음

(나) 신뢰보호원칙 위반 여부

• 법리: 신뢰보호원칙 위반 여부 → 침해받은 신뢰이익의 보호가치·침해의 중한 정도·신뢰침해 방법 vs. 새 입법으로 실현하려는 공익목적을 종합적으로 비교형량하여 판단
• 포섭:
  • 퇴직연금수급권의 구체적 내용은 국가 재정·사회적 여건 변화에 따라 변경 가능, '현 제도 그대로의 연금을 받는다'는 신뢰는 반드시 보호되어야 할 정도로 확고하지 않음
  • 2006. 1.부터 월정수당 도입으로 의정비 대폭 상향 → 보수 현실화로 과거 법 상태에 대한 신뢰 보호 필요성 감소
  • 선출직 공무원 연금 지급정지는 심판대상조항에 의해 처음 도입된 것이 아님: 1975년부터 1989년까지 전액 정지, 1989년부터 1/2 정지, 2005. 7. 삭제 → 오히려 정지 기간이 계속 기간보다 훨씬 길었음 → '지방의회의원 재임 중 연금 지급받을 수 있다'는 신뢰는 확고한 법질서에 기반하지 않음
  • 심판대상조항 추구 공익(연금재정 악화 개선, 연금제도 유지·존속)은 매우 중대
• 결론: 신뢰보호원칙에 반하여 재산권 침해하지 않음

참조: 헌법재판소 2022. 1. 27. 선고 2019헌바161 결정