2023두37674 행정청이 불법매립을 한 폐기물처리업 양도인과 그 권리·의무를 승계한 양수인 모두에 대하여 불법폐기물을 타 매립장으로 이전 처리할 것을 명하는 조치명령을 한 사건

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 폐기물처리업을 양도한 이후에도 불법매립 행위자인 양도인이 구 폐기물관리법 제48조에 따른 조치명령 대상자에 해당하는지 여부
• 불법매립된 폐기물 전량을 타 매립장으로 이전 처리하도록 하는 조치명령의 내용이 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부
• 폐기물처리업 허가취소 처분이 비례의 원칙에 위배되어 재량권 한계를 벗어난 것인지 여부
• 불법매립된 토지 소유자(원고 3)가 구 폐기물관리법 제48조 제3호의 조치명령 대상자에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 원심이 양도인(원고 2)을 조치명령 대상자에서 제외한 법리 오해가 판결 결론에 영향을 미쳤는지 여부

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2) 사실관계

• 원고 1 회사: 울산 남구 소재 폐기물매립시설('이 사건 매립시설') 운영자로 피고(낙동강유역환경청장)로부터 폐기물처리업 허가를 받은 자
• 원고 2 회사: 폐기물처리 및 오염방지시설 건설업 영위. 원고 1 회사와 공동투자 협약에 따라 이 사건 매립시설 중 6·7·8공구('이 사건 공구')를 조성·운영
• 원고 3 회사: 이 사건 매립시설에 연접한 토지('이 사건 연접토지')의 소유자
• 원고 1 회사는 1998. 1.경 원고 3 회사와, 협곡 아래에서부터 폐기물을 매립하여 올라가면서 경계에 제방을 쌓고 동일한 높이로 성토하기로 합의
• 원고 1 회사는 2011. 10. 28. 원고 2 회사로부터 이 사건 공구의 폐기물 관련 시설 일체 및 허가사항 일체를 양수하는 계약을 체결하고, 2011. 11.경 피고에게 권리·의무 승계신고를 마침
• 피고는 2017. 11. 22.경 이 사건 연접토지 중 이 사건 공구 인근 부분('이 사건 매립부지')에 일반폐기물 및 지정폐기물('이 사건 폐기물')이 매립되어 있는 것을 확인
• 피고는 2019. 12. 19. 원고 2 회사 및 원고 1 회사에게 불법매립행위자로서, 원고 3 회사에게 토지 사용을 승낙한 토지소유자로서, 구 폐기물관리법 제48조에 따라 처분일로부터 1년 이내에 이 사건 폐기물 전량을 원고 1 회사의 다른 영업장 또는 정상 영업 중인 다른 매립장으로 이전 처리할 것을 내용으로 하는 조치명령('이 사건 조치명령')을 함
• 피고는 같은 날 원고 1 회사에 대하여 구 폐기물관리법 제27조 제2항 제1호에 근거하여 폐기물처리업(최종처분업) 허가를 취소('이 사건 허가취소')

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
헌법 제35조 제1항	건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리 보장, 국가·국민의 환경보전 노력 의무
환경정책기본법 제5조	사업자의 환경오염·훼손 방지 조치 및 국가·지방자치단체 환경보전시책 참여·협력 책무
환경정책기본법 제6조	국민의 환경오염·훼손 저감 및 자연환경 보전 노력 의무
환경정책기본법 제7조	오염원인자의 오염·훼손 방지·복원 책임 및 피해 구제비용 부담 원칙
구 폐기물관리법 제1조	폐기물 발생 억제·친환경 처리로 환경보전과 국민생활 질적 향상 목적
구 폐기물관리법 제3조의2 제4항	오염원인자 책임원칙: 오염 원인자의 복원 책임 및 비용 부담
구 폐기물관리법 제8조 제2항 본문	허가·승인 또는 신고된 시설 외에서 폐기물 매립·소각 금지
구 폐기물관리법 제27조 제2항 제1호	폐기물처리업 허가취소 사유
구 폐기물관리법 제33조 제1항	폐기물처리업 양수인의 허가에 따른 권리·의무 승계
구 폐기물관리법 제48조 제1호	불법 매립 시 관할 행정청이 '폐기물을 처리한 자'에게 필요한 조치 명령 가능
구 폐기물관리법 제48조 제3호	불법매립된 토지의 사용을 허용한 토지소유자에 대한 조치명령 근거

판례요지

• 양도인의 조치명령 대상자 해당 여부: 폐기물을 불법으로 매립한 폐기물처리업자가 이후 폐기물처리업을 양도한 경우, 양수인이 권리·의무를 승계하였더라도 양도인은 여전히 구 폐기물관리법 제48조에 따른 조치명령의 상대방이 될 수 있음
  • 근거 ①: 헌법 제35조 제1항 및 환경정책기본법 제5조·제6조·제7조는 오염원인자가 환경오염 방지·복원 책임을 부담함을 천명. 환경오염 관련 법률관계 해석 시 이 헌법 정신과 기본이념이 충분히 실현되도록 하여야 함
  • 근거 ②: 구 폐기물관리법 제3조의2 제4항의 오염원인자 책임원칙상, 폐기물 불법매립 원인행위자는 폐기물처리업 양도 등 매립 이후 사정과 관계없이 조치명령의 상대방이 됨
  • 근거 ③: 행정청은 환경적 위해를 가장 신속하고 효율적으로 제거할 수 있는 자에게 조치의무를 명할 필요가 있고, 이는 폐기물처리업이 양도된 경우에도 다르지 않음
  • 근거 ④: 구 폐기물관리법 제33조 제1항은 양수인의 권리·의무 승계를 규정할 뿐, 양도인의 폐기물 처리 의무를 면제한다는 규정은 없음
• 조치명령 재량권 일탈·남용: 이 사건 폐기물 전량을 다른 매립장으로 이전 처리할 것을 내용으로 하는 이 사건 조치명령은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법
• 허가취소의 재량권 일탈·남용: 이 사건 허가취소는 비례의 원칙에 위배되어 재량권의 한계를 벗어나 위법
• 토지소유자(원고 3)에 대한 조치명령: 원고 3 회사가 원고 2 또는 원고 1 회사에게 이 사건 연접토지의 사용을 허용하였다고 볼 수 없으므로, 구 폐기물관리법 제48조 제3호의 조치명령 대상자에 해당하지 않음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 양도인(원고 2 회사)의 조치명령 대상자 해당 여부

• 법리: 오염원인자 책임원칙 및 환경보전을 위한 헌법·환경정책기본법의 해석원칙상, 불법매립 원인행위자는 양도 이후에도 조치명령 상대방이 됨. 제33조 제1항은 양도인의 의무를 면제하지 않음
• 포섭: 원고 2 회사는 이 사건 공구를 조성·운영하면서 이 사건 매립부지에 이 사건 폐기물을 매립한 불법매립 원인행위자임. 원고 2 회사가 2011년 원고 1 회사에게 이 사건 공구에 관한 폐기물처리업 허가 등 권리 일체를 양도하고 권리·의무 승계신고를 마쳤더라도, 이는 원고 2 회사의 불법매립 원인행위자로서의 책임을 소멸시키지 않음
• 증거: 원심은 원고 2 회사가 이 사건 매립부지에 이 사건 폐기물을 매립하였다고 인정하면서도, 권리·의무 승계신고를 이유로 조치명령 대상자에서 제외하는 결론을 도출하였으나, 이 부분 법리 판단은 부적절함
• 결론: 원고 2 회사는 구 폐기물관리법 제48조의 조치명령 대상자에 해당함. 다만, 이 사건 조치명령 자체가 재량권 일탈·남용으로 위법하므로, 원심의 법리 오해는 판결 결론에 영향을 미치지 않음

쟁점 ② 이 사건 조치명령의 재량권 일탈·남용 여부(원고 2, 원고 1 회사 관련)

• 법리: 행정청의 재량처분은 비례의 원칙에 따라야 하며, 이를 위반하면 재량권 일탈·남용으로 위법
• 포섭: 이 사건 폐기물 전량을 원고 1 회사의 다른 영업장 또는 정상 영업 중인 다른 매립장으로 이전 처리할 것을 명하는 이 사건 조치명령의 내용은 비례의 원칙을 위반한 것으로 판단됨
• 증거: 원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴본 결과, 원심의 결론이 정당하고 행정청의 재량 판단에 관한 법리 오해 등의 잘못이 없음
• 결론: 원고 2 회사 및 원고 1 회사에 대한 이 사건 조치명령은 재량권을 일탈·남용하여 위법. 상고 기각

쟁점 ③ 이 사건 허가취소의 위법 여부(원고 1 회사 관련)

• 법리: 제재적 처분은 구 폐기물관리법 제27조 제2항 제1호의 규정 목적과 취지에 따라 재량권 일탈·남용 여부를 판단하여야 함
• 포섭: 피고가 원고 1 회사에 대하여 한 이 사건 허가취소는 비례의 원칙에 위배되어 재량권의 한계를 벗어남
• 증거: 원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 검토한 결과, 제재적 처분기준을 정한 행정규칙의 위법성 판단에 관한 법리 오해 등의 잘못이 없음
• 결론: 이 사건 허가취소는 위법. 상고 기각

쟁점 ④ 토지소유자(원고 3 회사)에 대한 조치명령 대상자 해당 여부

• 법리: 구 폐기물관리법 제48조 제3호는 불법매립된 토지의 사용을 '허용한' 토지소유자를 조치명령 대상자로 규정함
• 포섭: 원고 3 회사가 원고 2 또는 원고 1 회사에게 이 사건 연접토지의 사용을 허용하였다고 볼 수 없음
• 증거: 원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴본 결과, 원심의 판단을 수긍할 수 있고, 구 폐기물관리법 제48조 제3호의 해석에 관한 법리 오해 등의 잘못이 없음
• 결론: 원고 3 회사는 조치명령 대상자에 해당하지 않음. 참가행정청(울산광역시장) 상고 기각

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참조: 대법원 2026. 8. 13. 선고 2023두37674 판결