결정요지

(가) 선거권의 의의와 제한의 한계

• 민주국가에서 국민주권의 원리는 무엇보다도 선거와 국민투표에 의하여 실현됨. 선거는 대의민주주의에서 국민이 주권을 행사할 수 있는 가장 중요한 방법이고, 국민은 선거를 통하여 선출된 국가기관과 국가권력 행사에 민주적 정당성을 부여함.
• 보통·평등선거원칙은 원칙적으로 모든 국민이 균등하게 선거에 참여할 것을 요청하는 것으로, 국민의 자기지배를 의미하는 국민주권의 원리에 입각한 민주국가 실현을 위한 필수적 요건임.
• 헌법 제24조의 법률유보는 선거권이 '법률이 정하는 바에 따라서만 인정될 수 있다'는 포괄적 입법권 유보 아래 있음을 뜻하는 것이 아니라, 국민의 기본권을 법률로 구체화하고 선거권을 법률을 통해 구체적으로 실현하라는 뜻임.
• 민주주의 국가에서 선거권이 갖는 중요성으로 인해 입법자는 선거권을 최대한 보장하는 방향으로 입법하여야 하며, 선거권을 제한하는 법률의 합헌성을 심사하는 경우에는 심사의 강도도 엄격하여야 함.
• 선거권을 제한하는 입법은 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하고 불가피한 예외적인 경우에만 정당화될 수 있으며, 선거권의 본질적 내용을 침해할 수 없음. 보통선거원칙에 반하는 선거권 제한을 하기 위해서는 헌법 제37조 제2항에 따른 한계가 한층 엄격히 지켜져야 함.

(나) 범죄자에 대한 선거권 제한의 한계

• 보통선거원칙이 확립된 이후 '시민으로서의 지위 박탈(civil death)'은 현대의 시민권 개념과 조화되기 어려움. '어떤 사람들은 선거를 할 자격이 없다'는 개념은 보통선거원칙과 세계관의 다원주의에서 인정되기 어려움.
• 범죄자에게 형벌의 내용으로 선거권을 제한하는 경우에도 보통선거원칙에 입각한 선거권 보장과 그 제한의 관점에서 헌법 제37조 제2항에 따라 엄격한 비례심사를 하여야 함.

(다) 과잉금지원칙 심사 결과

• 목적의 정당성·수단의 적합성: 반사회적 행위에 대한 사회적 제재 및 시민으로서의 책임성 함양, 법치주의에 대한 존중의식 제고라는 목적은 정당하고, 집행유예자·수형자의 선거권 제한은 이를 달성하기 위한 효과적이고 적절한 방법의 하나임.
• 침해의 최소성: 심판대상조항은 집행유예자와 수형자에 대하여 전면적·획일적으로 선거권을 제한하고 있음. 구체적인 범죄의 종류나 내용 및 불법성의 정도 등과 관계없이 일률적으로 선거권을 제한하여야 할 필요성이 있다고 보기 어려움. 특히 집행유예자는 3년 이하의 징역·금고형을 선고받으면서 정상을 참작하여 교정시설에 구금되지 않고 일반인과 동일한 사회생활을 하고 있으므로 선거권을 제한해야 할 필요성이 크지 않음. 또한 형벌에 따른 선거권 제한이 범죄에 대한 책임과 비례하지 않을 가능성이 큼(예: 징역 4월 집행유예 2년의 청구인 구○현이 징역 1년 6월 실형의 청구인들보다 더 긴 시간 선거권 제한). 침해의 최소성 위반.
• 법익의 균형성: 선거권 제한이 지나치게 광범위하고 범죄의 성격과 선거권 제한 사이의 직접적 연관성을 찾기 어려운 부분도 포함하고 있음. 달성하고자 하는 '중대한 범죄자에 대한 제재나 일반 시민의 법치주의에 대한 존중의식 제고' 등의 공익보다 침해되는 '집행유예자와 수형자 개인의 사익 또는 민주적 선거제도의 공익적 가치'가 더 큼. 법익의 균형성 불비.

(라) 결정유형 구분

• 집행유예자 부분: 단순위헌 — 위헌선언을 통하여 합헌성 회복 가능
• 수형자 부분: 헌법불합치 — 위헌성 제거 및 헌법합치적 입법 방안이 입법자의 형성재량에 속하므로 단순위헌 불가. 개선입법 시한 2015. 12. 31., 그때까지 잠정적용 명령. 미개정 시 2016. 1. 1.부터 효력 상실.

(마) 평등원칙 위반

• 심판대상조항은 헌법 제41조 제1항 및 제67조 제1항이 규정한 보통선거원칙에 위반하여 집행유예자와 수형자를 차별 취급하는 것이므로 평등의 원칙에도 어긋남.

(바) 종전 결정 변경

• 헌재 2004. 3. 25. 2002헌마411 결정(합헌), 헌재 2009. 10. 29. 2007헌마1462 결정(합헌)의 의견을 이 결정 이유와 저촉되는 범위 안에서 변경함.

4) 적용 및 결론

가. 집행유예자에 관한 부분

(가) 제한되는 기본권

• 헌법 제24조 소정의 선거권 — 대의민주주의에서 국민이 주권을 행사하는 가장 중요한 방법이자 국민주권 실현의 핵심 수단

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 반사회적 행위에 대한 사회적 제재, 시민으로서의 책임성 함양 및 법치주의 존중의식 제고 목적은 정당.
• 포섭: 집행유예자에 대한 선거권 제한이 반사회적 행위에 대한 사회적 제재 및 법치주의 존중의식 제고에 기여할 수 있다는 점에서 목적 정당성 인정.
• 결론: 목적의 정당성 인정.

(2) 수단의 적합성

• 법리: 집행유예자·수형자의 선거권 제한은 위 목적 달성을 위한 효과적이고 적절한 방법의 하나임.
• 포섭: 집행유예자에 대한 선거권 제한이 목적 달성에 효과적이고 적절한 수단으로 기능할 수 있음.
• 결론: 수단의 적합성 인정.

(3) 침해의 최소성

• 법리: 보통선거원칙 및 그에 기초한 선거권을 법률로써 제한하는 것은 필요 최소한에 그쳐야 함. 범죄자의 선거권 제한 역시 보통선거원칙에 기초하여 필요 최소한의 정도에 그쳐야 함.
• 포섭: 집행유예자는 3년 이하의 징역·금고형을 선고받으면서 정상을 참작하여 교정시설에 구금되지 않고 일반인과 동일한 사회생활을 하는 자임. 선거권을 제한해야 할 필요성이 크지 않음에도 전면적·획일적으로 선거권을 제한. 또한 집행유예 기간(1년 이상 5년 이하)으로 인해 선거권 제한이 범죄에 대한 책임과 비례하지 않을 가능성이 큼. 구체적인 범죄의 종류·내용·불법성의 정도와 관계없이 일률적으로 선거권을 제한하여야 할 필요성이 있다고 보기 어려움.
• 결론: 침해의 최소성 위반.

(4) 법익의 균형성

• 법리: 달성하고자 하는 공익보다 침해되는 사익·공익적 가치가 더 커서는 안 됨.
• 포섭: 집행유예자에 대한 전면적·획일적 선거권 제한은 지나치게 광범위하고 범죄의 성격과 선거권 제한 간 직접적 연관성을 찾기 어려운 부분도 포함. '중대한 범죄자에 대한 제재나 법치주의 존중의식 제고'라는 공익보다 '집행유예자 개인의 사익 또는 민주적 선거제도의 공익적 가치'가 더 큼.
• 결론: 법익의 균형성 불비.

최종 결론: 집행유예자에 관한 부분은 침해의 최소성·법익의 균형성 불비로 헌법 제37조 제2항에 위반하여 선거권 침해. 보통선거원칙에 위반하여 평등원칙에도 어긋남. → 위헌

나. 수형자에 관한 부분

(가) 제한되는 기본권

• 헌법 제24조 소정의 선거권

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 포섭: 집행유예자와 동일하게 목적 정당성 인정.
• 결론: 인정.

(2) 수단의 적합성

• 포섭: 수형자의 선거권 제한이 목적 달성에 적절한 방법의 하나임.
• 결론: 인정.

(3) 침해의 최소성

• 법리: 범죄자의 선거권 제한은 자유형의 본질에서 당연히 도출되는 것이 아니므로 필요 최소한의 정도에 그쳐야 함.
• 포섭: 심판대상조항은 수형자에 대하여 범죄의 종류·내용·불법성의 정도를 불문하고 전면적·획일적으로 선거권을 제한. 과실범, 가석방자, 단기 자유형 수형자를 포함하여 중범죄자와 경범죄자를 구분하지 않고 일률적으로 선거권을 제한하여야 할 필요성이 있다고 보기 어려움. 선거권 제한의 기준이 되는 선고형을 정하고 일정한 형기 이상의 실형을 선고받은 자에 대해서만 제한하는 방식 등의 덜 침해적인 방법이 존재함.
• 결론: 침해의 최소성 위반.

(4) 법익의 균형성

• 포섭: 수형자에 대한 전면적·획일적 선거권 제한 역시 지나치게 광범위하고, 달성하고자 하는 공익보다 침해되는 수형자 개인의 사익 또는 민주적 선거제도의 공익적 가치가 더 큼.
• 결론: 법익의 균형성 불비.

최종 결론: 수형자 부분도 헌법 제37조 제2항에 위반하여 선거권 침해하고 보통선거원칙에 위반하여 평등원칙에도 어긋남. 다만 위헌성 제거 방안이 입법자의 형성재량에 속하므로 → 헌법불합치 (2015. 12. 31.까지 잠정적용)

5) 반대의견

재판관 이진성의 집행유예자 부분에 대한 별개의견 및 수형자 부분에 대한 위헌의견

(집행유예자 부분 — 별개의견)

• 다수의견과 결론(위헌)은 같으나 이유가 다름.
• 선거권 제한이 범죄에 대한 사회적 제재라는 목적 자체가 정당하지 않음. 수형자나 집행유예자는 사회 복귀가 예정되거나 이미 복귀한 자이므로, 기본권 제한조치는 재사회화 목적에 부응해야만 정당화될 수 있음. 선거권 제한은 재사회화 목적에 부응하거나 수반하는 것이라 볼 수 없어 허용될 수 없음.
• 자유형에 추가하여 자동적으로 부과되는 선거권 박탈은 범죄에 대한 책임으로 합당하지 않음. 주권의 행사와 형사책임은 전혀 다른 차원의 문제이므로, 자유형에 부수하는 형벌로 선거권을 제한하는 것은 책임의 범위를 넘어섬.
• 집행유예자는 교정시설에 구금되지 않고 이미 사회 구성원으로 생활하고 있으므로 사회적 제재를 가할 필요도 없음.
• 준법의식 강화 목적과 관련하여서도: 법의 정당성과 준법의무는 모든 시민이 선거권을 행사하는 것으로부터 직접 도출되는바, 수형자·집행유예자의 선거권을 제한하는 것이 준법의식을 강화한다고 볼 수 없음. 교정시설 수용 중 선거권 박탈 후 출소 시 이질감·무력감·정치 무관심이 나타날 우려가 있어 재사회화 정책과도 조화되기 어려움. 오히려 선거권 행사 기회 제공이 건전한 시민참여의식 함양과 재사회화 목적에 더 부합함. 수단의 적합성도 인정하기 어려움.
• 목적의 정당성·수단의 적합성 모두 불비이므로 집행유예자·수형자에 대한 선거권 제한은 헌법에 위반됨.

(수형자 부분 — 위헌의견)

• 집행유예자와 수형자에 대한 선거권제한은 단순위헌결정을 통해 합헌성이 회복될 수 있으므로, 심판대상조항 전체에 대하여 단순위헌을 선언하여야 함. 수형자 부분을 헌법불합치로 선언하는 데 반대.

재판관 안창호의 수형자 부분에 대한 반대의견

• 집행유예자 부분에 대한 위헌에는 찬성하나, 수형자 부분은 헌법에 위반되지 않는다는 의견.

(심사기준)

• 선거권도 헌법 제37조 제2항에 따라 과잉금지원칙을 준수하는 범위 내에서 법률로써 제한 가능하나, 필요 최소한의 정도에 그쳐야 함.
• 한편 선거권은 천부의 자연권이 아니라 헌법 제24조에 근거한 실정권이므로 입법형성권이 인정됨. 또한 공동체 구성원으로서 반드시 지켜야 할 기본적 의무를 저버린 중범죄자에게 공동체 조직과 운영에 참여하는 기회를 제한하는 것은 정당화될 수 있으므로 선거권의 특수성이 고려되어야 함.

(목적의 정당성·수단의 적합성)

• 다수의견과 견해 일치 — 사회적 제재, 응보적 기능, 시민으로서의 책임성 함양, 법치주의 존중의식 제고 목적은 정당하고 수단도 적절함.

(침해의 최소성 및 법익의 균형성)

• 수형자는 법관이 범행 전·후 모든 정황을 고려하여 실형을 선고함으로써 공동체로부터 격리된 자로서, 그 법률적·사회적 비난가능성이 결코 작지 않음.
• 수형자에 대해 '공동체로부터 격리된 기간 동안' 선거권을 정지하는 것은 입법목적 달성에 필요한 정도를 벗어난 과도한 것이라 보이지 않음.
• 과실범이나 단기 자유형 수형자의 경우에도 법관이 불법성의 경중을 살펴 실형을 선고한 것이므로, 다른 수형자와 달리 취급할 특별한 이유 없음. 선고형에는 양형조건이 반영되므로 선거권 제한 기간에 형사책임의 경중이 저절로 반영되어 책임원칙에 반하지 않음.
• 집행유예자에 대한 선거권 제한이 위헌이 된 이상, 집행유예자가 상대적으로 중한 단기자유형 수형자보다 선거권 제한기간이 더 길어져 비례성을 잃는다는 다수의견의 비판도 더 이상 의미 없음.
• 비교법적으로도 많은 나라에서 수형자에 대한 선거권 제한을 여전히 유효하게 운용하고 있으므로, 공동체로부터 격리된 수형자에 대해 구금기간 동안 선거권을 제한한다고 하여 바로 보통선거원칙 위반이나 입법재량 일탈이라 할 수 없음.
• 수형자의 선거권 제한을 통해 달성하려는 공익이 수형자 개인의 불이익보다 크지 않다고 단정할 수 없음.
• 결론: 수형자 부분은 과잉금지원칙 위반 없고, 보통선거원칙 위반 및 평등원칙 위반도 없음.

참조: 헌법재판소 2014. 1. 28. 선고 2012헌마409 결정