[행정] 태양광 건축물 우대가중치 적용 여부 판단기준

2025구합5503 RPS 대상설비 사후관리 조치결과 처분 취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

이 사건 건축물이 RPS 공급인증서 가중치 적용 기준상 '건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우'에 해당하는지 여부 (우대가중치 1.5 vs 일반부지 가중치 1.2 적용)
건축물이 건축물대장 등재 목적대로 실질적으로 사용되고 있는지에 관한 행정청 판단의 재량권 일탈·남용 여부

소송법적 쟁점

이 사건 처분이 행정절차법 제23조 제1항의 이유제시의무를 위반하였는지 여부

2) 사실관계

원고(주식회사 ○○솔라)는 버섯재배사 등의 용도로 이 사건 건축물을 설치한 후, 피고(한국에○○공단 신○○에너지센터)에 RPS 대상설비확인 신청을 함
피고는 2014. 10. 2. 이 사건 건축물이 건축물대장에 등재된 목적에 따라 사용되고 있다고 판단, 가중치 1.5의 공급인증서 발급대상 설비확인서를 발급함
피고는 2023. 5.경 원고에게 건축물 본래 목적 사용 증빙자료 제출을 요청하고, 2024. 2. 20. 현장점검 실시함
피고는 2024. 5. 28. 원고에게 가중치 조정 검토 대상임을 안내하며 추가 소명자료 제출을 요청함
원고는 2024. 6. 5. 출하확인서, 세금계산서, 상품 안내 전단지 등을 소명자료로 제출함 (참나무 표고버섯·삼백초 재배·유통 주장)
피고 소속 RPS 운영위원회에서 소명자료 검토 후, 건축물이 버섯재배사 내지 작물재배사로 사용되고 있다고 인정하기 부족하다고 판단함
피고는 2024. 9. 4. 이 사건 건축물이 본래 목적대로 사용되지 않음을 이유로 일반부지 가중치를 부여하고, 현장 방문일로부터 우대가중치 적용 추가 발급된 REC를 폐기조치할 것을 통보함(이 사건 처분)
원고는 위 처분이 절차상 위법 및 재량권 일탈·남용에 해당한다며 취소를 구하는 이 사건 소를 제기함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
신재생에너지법 제1조	에너지구조 환경친화적 전환 및 온실가스 감소를 통한 환경 보전이 입법 목적
신재생에너지법 제12조의7 제3항	균형 있는 보급·기술개발 촉진을 위해 실제 공급량에 가중치를 곱한 공급인증서 발급 가능
신재생에너지법 시행령 제18조의9	가중치는 환경·기술개발·산업 활성화 영향, 발전 원가, 온실가스 감축 효과 등을 고려하여 장관이 고시
신재생에너지 공급의무화제도 관리·운영지침 제7조 제1항 [별표 2]	태양광 일반부지 가중치 1.2(100㎾ 미만), 건축물 등 기존 시설물 이용 가중치 1.5(3,000㎾ 이하)
신재생에너지 공급의무화제도 관리·운영지침 제8조 제1항	최초 공급인증서 발급 전 피고로부터 발급대상 설비임을 확인받아야 함
공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙 제13조 [별표 1]	"건축물"은 지붕·외벽이 있고 사람이 출입 가능하며 건축물대장에 등재된 본래 목적으로 사용 중인 구조물이어야 함
행정절차법 제23조 제1항, 동 시행령 제14조의2	행정청은 처분 시 근거와 이유를 구체적으로 명시하여야 함

판례요지

이유제시의무 법리 (대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 인용)
- 처분 시 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 구체적 명시가 없더라도 위법하다고 볼 수 없음
- '이유를 제시한 경우'란 처분서 기재 내용, 관계 법령 및 처분에 이르기까지의 전체적 과정을 종합적으로 고려할 때, 처분 당시 당사자가 근거와 이유를 충분히 알 수 있어서 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 의미함
건축물 우대가중치 적용기준 법리
- 태양광 발전사업은 환경보전의 긍정적 효과와 동시에 산림 훼손, 자연경관 훼손 등의 문제를 수반하므로 가중치 적용은 신중하게 이루어질 필요가 있음
- '건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우'에 해당하는지 여부는 신재생에너지법의 입법 취지에 비추어 엄격하게 판단하여야 함
- 건축물이 태양광 발전시설을 위하거나 이를 주 용도로 하여 건축된 것이 아니라, 사람·동식물 보호·물건 보관 등 본연의 목적이 있고 그 목적이 건축물대장에 등재되어 실질적으로 본연의 목적에 사용되고 있음을 전제로, 그와 같이 사용되는 건축물 위에 태양광 발전시설을 설치하는 경우에 한하여 우대가중치를 적용받을 수 있음
- 건축물대장 등재 용도대로 사용되지 않거나, 일부 사용되더라도 그 비중이 미미하거나, 사실상 주 용도가 태양광 발전시설이고 형식적으로 다른 용도로 사용되는 것에 불과한 경우에는 '건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우'에 해당하지 않음
- 공급인증서 가중치 부여는 기술적·전문적 판단을 요하는 재량행위에 해당하므로, 행정청의 판단이 현저하게 재량권을 일탈·남용하지 않는 한 위법·부당하다고 보기 어려움

4) 적용 및 결론

쟁점 ① 이유제시의무 위반 여부

법리 처분서 기재 내용·관계 법령·처분에 이르기까지의 전체 과정을 종합적으로 고려하여, 당사자가 처분 근거와 이유를 충분히 알 수 있어 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다면 이유제시의무 위반이 아님.

포섭

피고는 2024. 5. 28. 공문을 통해 현장점검 결과 '일반부지 가중치 조정 검토 대상에 해당'함을 안내하고, 건축물 본래 목적 사용 확인을 위한 제출서류 예시(매출증빙, 출하확인서 등)를 구체적으로 고지함
원고는 2024. 6. 5. 위 안내에 따라 출하확인서·세금계산서·상품 안내 전단지 등 소명자료를 직접 제출하는 등 의견진술 기회를 부여받음
피고의 2024. 9. 4. 처분 공문에는 '건축물이 본래의 목적대로 사용하지 않음을 확인하여 일반부지 가중치를 부여한다'는 처분 이유와 함께, 이 사건 지침 제5조 및 이 사건 규칙 제17조 등 근거 법령이 명시됨
원고로서는 이 사건 건축물이 공급인증서 발급대상 설비확인서 발급 당시와 같이 농작물 등 재배용도로 사용되지 않는다는 이유로 처분이 이루어진다는 점을 충분히 인식할 수 있었던 것으로 판단됨

증거

피고 2024. 5. 28.자 공문(갑 제1 내지 5호증, 을 제3호증 포함 각 기재, 변론 전체의 취지)
원고의 2024. 6. 5.자 소명자료 제출(출하확인서, 세금계산서, 상품 안내 전단지 등)
피고 2024. 9. 4.자 처분 공문 기재 사항

결론 이 사건 처분에 이유제시의무 위반의 절차적 위법은 존재하지 않음. 원고의 이 부분 주장 이유 없음.

쟁점 ② 재량권 일탈·남용 여부

법리 '건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우'에 해당하는지 여부는 신재생에너지법 입법 취지에 비추어 엄격하게 판단하여야 하며, 가중치 부여는 재량행위로서 행정청의 판단이 현저하게 재량권을 일탈·남용하지 않는 한 위법하다고 보기 어려움.

포섭

① 건축물 구조 측면: 피고 소속 직원의 2024. 2. 20. 현장점검 사진 영상에 의하면, 이 사건 건축물은 지붕을 제외하고 땅을 구획하는 것 이상의 기능이 없는 낮은 울타리만으로 구성되어 있어 사실상 외벽이 제대로 갖추어진 구조라 보기 어려우며, 단순한 차양 시설 이상의 특정 작물 농업생산성 제고를 위한 특수한 구조와 기능을 갖추었다고 평가하기도 어려움
② 표고버섯 재배 소명 측면: 원고 주장에 의하면 표고버섯 노지재배 방식상 2024. 4. ~ 5.월 출하를 위해서는 현장점검일인 2024. 2. 20.경 출하 직전 표고버섯이 확인되어야 함. 그러나 현장점검표(을 제3호증)에는 7·8동 건물에 나무기둥이 세워진 사진만 확인될 뿐, 출하 직전의 표고버섯은 전혀 확인되지 않음
③ 매출 규모 측면: 원고의 수입금액조정명세서(갑 제14, 15호증)에 의하면 2023년 태양광발전매출은 134,706,396원인 반면, 상품매출(농산물)은 18,200,000원에 불과함. 이 사건 건축물의 주 용도를 표고버섯 등 농작물 재배라고 평가하기 어려운 수준임
④ 종합 판단: 원고는 당초 이 사건 발전소를 설치할 목적으로 이 사건 건축물을 신축하였거나 태양광 발전을 주된 용도로 삼기 위한 시설을 갖추었던 것으로 판단되어, 관계 법령에서 '건축물 등 기존 시설물을 이용하는 경우'에 보다 높은 가중치를 부여하는 취지에 부합하지 않음

증거

2024. 2. 20. 현장점검 사진 영상 (건축물 구조 미흡 입증)
현장점검표 (표고버섯 미확인 입증)
원고의 수입금액조정명세서 (갑 제14, 15호증) (상품매출 비중 미미 입증)
전자세금계산서, 출하확인서 (2024. 4. ~ 5. 표고버섯 공급 주장) — 위 사정들에 비추어 건축물의 주 용도가 농작물 재배라고 보기에 부족하다고 판단됨

결론 이 사건 건축물이 본래 목적대로 사용되지 않음을 확인하여 일반부지 가중치를 적용하고 우대가중치 적용 추가 발급 REC를 폐기한 이 사건 처분은 적법함. 원고의 주장 이유 없음.

최종 결론: 원고의 청구 기각. 소송비용 원고 부담.

참조: 울산지방법원 2026. 8. 27. 선고 2025구합5503 판결

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