2025도19046 토지 등 소유자들이 단독으로 시행하는 재개발사업의 지주협의회 대표자인 피고인에게 지주협의회 대의원회 의사록에 대하여 도시 및 주거환경정비법에 의한 당연 공개의무 및 열람·복사의무가 인정되는지 여부가 문제 된 사건

---

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 토지 등 소유자가 단독으로 시행하는 도시정비형 재개발사업의 지주협의회 대의원회 의사록이 도시정비법 제124조 제1항 제3호의 당연공개 대상 서류('추진위원회·주민총회·조합총회 및 조합의 이사회·대의원회의 의사록')에 해당하는지 여부
• 지주협의회 대표자가 도시정비법 제124조 제4항의 열람·복사의무자인 '토지 등 소유자의 대표자'에 해당하는지 여부 및 대의원회 의사록·조합원 명부(실질: 토지 등 소유자 명부)가 열람·복사 대상 서류에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 당연공개 의무 위반 부분과 열람·복사 의무 위반 부분의 유죄 판단 오류가 실체적 경합범 관계인 나머지 부분에 미치는 파기 범위

---

2) 사실관계

• 이 사건 정비사업은 구 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되기 전의 것) 제8조 제3항에 따라 조합을 거치지 않고 토지 등 소유자가 직접 시행하는 도시정비형 재개발사업임
• 이 사건 지주협의회는 위 정비사업구역 내 토지 등 소유자들로 구성된 단체로, 자치규약에 소유자총회·대의원회 등의 설치 및 의결사항에 관한 조항을 두고 사업시행을 주관함
• 자치규약에 따라 대의원회를 설치하고, 2019. 11. 26.부터 2023. 12. 4.까지 5차례 대의원회를 개최하였으나, 각 대의원회 의사록을 작성일로부터 15일 내에 공개하지 않음
• 피고인은 이 사건 지주협의회의 대표자로서, 2019. 11. 26.경 작성된 대의원회 의사록을 비롯하여 공소사실 별지 범죄일람표 기재 서류를 총 5회에 걸쳐 15일 이내에 공개하지 않은 것으로 공소 제기됨
• 이 사건 지주협의회는 2019년 무렵부터 회장 및 상근임원 등 집행기관과 자치규약을 갖추는 등 실질적으로 정비사업을 시행하는 사업시행자로서의 실체를 갖추고 활동함
• 열람·복사를 요청한 토지 등 소유자들은 요청 서류를 '조합원 인명부'라고 지칭하였으나, 이 사건 정비사업은 토지 등 소유자 방식으로 추진되어 별도 조합 설립이 전혀 예정되지 않았음

---

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
도시정비법 제124조 제1항 제3호	추진위원장 등은 추진위원회·주민총회·조합총회 및 조합의 이사회·대의원회의 의사록을 작성·변경 후 15일 이내 공개 의무
도시정비법 제124조 제4항	토지 등 소유자 등의 열람·복사 요청 시 추진위원장 등은 15일 이내 응할 의무; 대상 서류는 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료 포괄적으로 포함
도시정비법 제138조 제1항 제7호	제124조 제1항 또는 제4항 위반 시 1년 이하 징역 또는 1,000만 원 이하 벌금
도시정비법 제31조 제1항, 제44조 제1항, 제46조 제1항	조합설립 추진위원회·조합총회·대의원회(100인 이상 조합)는 도시정비법 또는 하위 법령을 근거로 구성되는 법정단체

판례요지

• 당연공개 의무 관련: 도시정비법 제124조 제1항은 공개대상 서류를 각 호에서 구체적으로 열거하고 그 밖의 서류 추가는 대통령령으로만 가능하도록 위임 근거를 둠. 정비사업의 투명성·공공성 확보 또는 조합원의 알권리 보장 등 규제 목적만을 앞세워 각 호에 명시된 공개대상 서류 범위를 지나치게 확장하는 것은 죄형법정주의가 요구하는 형벌법규 해석원칙에 어긋남(대법원 2024. 9. 12. 선고 2021도14485 판결 참조)
• 제124조 제1항 제3호의 당연공개 대상 서류는 '추진위원회 의사록, 주민총회 의사록, 조합총회 의사록, 조합의 이사회 의사록, 조합의 대의원회 의사록'에 한정됨. 추진위원회나 주민총회에 다시 이사회 또는 대의원회가 구성되는 경우를 흔히 상정하기 어렵고, 법률 문언상으로도 그러함
• 제124조 제1항 제3호의 단체들은 조합을 통한 정비사업 과정에서 도시정비법 또는 하위 법령을 근거로 구성되는 법정단체인 반면, 이 사건 지주협의회 및 그 대의원회는 자치규약 등을 통해 임의로 구성한 단체에 불과함
• 이 사건 지주협의회의 대의원회가 조합의 대의원회와 유사한 기능·역할을 담당한다 하더라도, 그 사정만으로 '조합의 대의원회'로 취급하는 것은 명문 규정의 의미를 피고인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것으로 허용될 수 없음
• 열람·복사 의무 관련: 도시정비법 제124조 제4항은 '정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료'를 포괄적으로 열람·복사 대상으로 규정하고, 열람·복사 대상에서 제외되는 서류나 추진위원장 등이 응하지 않을 수 있는 사유를 별도로 규정하지 않음. 따라서 추진위원장 등은 요청 방법·절차가 법령에 위반되거나 응하는 것이 다른 법률에 위반되는 경우가 아닌 이상 15일 이내에 열람·복사 요청에 따라야 함(대법원 2024. 9. 12. 선고 2021도14485 판결 참조)
• 열람·복사의무자인 '토지 등 소유자의 대표자'는 사업시행인가를 받은 이후의 대표자에 국한되지 않고, 정비사업을 시행하는 사업시행자로서의 실체를 갖추고 활동한 경우 사업시행인가 전이라도 해당함

---

4) 적용 및 결론

쟁점 ① 당연공개 의무 위반 부분

• 법리: 제124조 제1항 제3호 당연공개 대상은 법정단체인 '추진위원회·주민총회·조합총회·조합의 이사회·조합의 대의원회' 의사록에 한정; 목적론적 확장·유추해석은 죄형법정주의 위반
• 포섭: 이 사건 지주협의회 및 그 대의원회는 자치규약에 따라 임의로 구성한 단체로, 도시정비법 또는 하위 법령을 근거로 구성되는 법정단체인 '추진위원회·조합·조합의 대의원회'에 해당하지 않음. 이 사건 지주협의회는 '조합총회' 또는 '추진위원회·주민총회'에 해당하지 않고, 이 사건 지주협의회의 대의원회는 '조합의 이사회·대의원회'에 해당하지 않음. 기능·역할의 유사성만으로 '조합의 대의원회'로 취급하는 것은 불리한 유추해석으로 허용 불가
• 증거: 원심판결 이유 및 기록에 따르면, 이 사건 정비사업이 구 도시정비법 제8조 제3항에 따라 조합을 거치지 않고 토지 등 소유자가 직접 시행하는 도시정비형 재개발사업임이 확인됨; 이 사건 지주협의회의 자치규약 및 대의원회 설치·운영 경위 또한 기록상 인정됨
• 결론: 이 사건 지주협의회의 대의원회 의사록은 제124조 제1항 제3호의 당연공개 대상 서류에 해당하지 않음. 원심이 이를 유죄로 판단한 것은 법리 오해로 판결에 영향을 미친 위법이 있음 → 파기 사유 해당

쟁점 ② 열람·복사 의무 위반 부분

• 법리: 제124조 제4항의 열람·복사 의무자는 사업시행자로서의 실체를 갖춘 대표자이면 사업시행인가 전이라도 해당; 대상 서류는 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료 전반을 포괄
• 포섭: 이 사건 지주협의회는 2019년 무렵부터 회장 및 상근임원 등 집행기관과 자치규약을 갖추는 등 사업시행자로서의 실체를 갖추고 활동하였으므로, 피고인은 사업시행인가 전이라도 '토지 등 소유자의 대표자'에 해당함. 열람·복사 요청 서류가 '조합원 인명부'로 지칭되었더라도 이 사건 정비사업은 조합 설립이 전혀 예정되지 않은 토지 등 소유자 방식이므로, 실질적으로 요청된 서류는 '토지 등 소유자 명부'이고 피고인도 그 사정을 충분히 알았을 것으로 보임
• 증거: 적법하게 채택된 증거에 의하여 원심의 판단이 논리와 경험 법칙 위반 또는 자유심증주의 한계 일탈에 해당하지 않는 것으로 인정됨
• 결론: 열람·복사 의무 위반 부분에 관한 원심 판단에는 법리 오해 또는 심리 미진의 잘못이 없음 → 상고이유 배척

파기 범위

• 당연공개 의무 위반 부분(제138조 제1항 제7호, 제124조 제1항 제3호)이 파기 사유에 해당하고, 이 부분과 유죄로 인정된 나머지 부분(열람·복사 의무 위반 등)은 실체적 경합범 관계로 하나의 형이 선고되어야 하므로, 원심판결 전부 파기 → 서울서부지방법원에 환송

---

참조: 대법원 2026. 9. 3. 선고 2025도19046 판결