2019헌바131 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제1항 위헌소원

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1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상 한정: 청구인들은 토지보상법 제91조 제1항 전체의 위헌 여부를 구하였으나, 청구이유를 종합하면 취득일로부터 10년이 지난 뒤 공익사업에 필요 없게 된 경우 환매권을 인정하지 않는 부분이 문제임 → 환매권 발생기간에 관한 '취득일부터 10년 이내에' 부분으로 심판대상 한정
• 협의취득과 공용수용 모두 심판대상에 포함한 이유: 양자가 비슷한 공법적 기능을 수행하고 환매권 인정요건이 같아 동일한 심사척도가 적용됨

본안 판단

• 이 사건 법률조항이 환매권 발생기간을 '취득일로부터 10년 이내'로 제한함으로써 헌법상 재산권을 침해하는지 여부
• 청구인들의 평등권 침해 주장은 재산권이 다른 경우에 비하여 과도하게 제한된다는 것이어서 재산권 침해 심사 과정에서 함께 판단하고 별도로 판단하지 않음

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2) 사실관계

사건개요

• 창원시가 2005. 9.경 ~ 2006. 1.경 '괴정-외성 간 해양관광도로 개설공사'를 위하여 청구인들로부터 창원시 소재 6필지 토지(이하 '이 사건 토지')에 관한 공공용지 협의취득에 의한 소유권이전등기를 마침
• 이후 창원시는 해당 공사가 부산-진해 경제자유구역청의 '남산유원지 개발계획'과 중복됨을 확인하여 사업진행 보류 후, 2017. 5. 25. 이 사건 토지를 해양관광도로 사업부지에서 제외하는 창원도시관리계획 결정(변경) 고시
• 청구인들은 2018. 1. 8. 창원시를 상대로 환매를 원인으로 한 소유권이전등기 이행(주위적) 및 환매권 미통지에 따른 손해배상(예비적)을 구하는 소 제기(창원지방법원 2018가단100291)

위헌제청신청 및 헌법소원 경위

• 청구인들은 위 소송 계속 중 2019. 3. 14. 토지보상법 제91조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청 신청(창원지방법원 2019카기10054)
• 2019. 4. 5. 위 신청 기각 → 2019. 4. 19. 이 사건 헌법소원심판 청구

청구인들의 주장

• 사업시행자가 10년이 지난 후 사업을 포기하는 경우 원소유자의 환매권이 원천 차단되어 평등권 침해
• 협의취득 당시 완전한 보상을 받지 못하였음에도 환매권도 인정되지 않으면 헌법상 재산권의 존속보장 및 정당한 가치보장 모두 받지 못하게 되며, 재산권의 본질적 내용 침해 및 과잉금지원칙 위반

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
토지보상법(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정) 제91조 제1항 중 '취득일부터 10년 이내에' 부분	환매권 발생기간을 협의취득일 또는 수용개시일로부터 10년 이내로 제한
토지보상법 제91조 제2항	취득일부터 5년 이내에 취득 토지 전부를 공익사업에 이용하지 않은 경우 환매권 인정(행사기간: 취득일부터 6년 이내)
토지보상법 제91조 제4항	토지 가격이 취득일 대비 현저히 변동된 경우 환매금액에 관한 협의 또는 법원 청구
토지보상법 제91조 제5항	협의취득 또는 수용의 등기 시 환매권으로 제3자에게 대항 가능
토지보상법 제91조 제6항	공익사업이 다른 공익사업으로 변경된 경우 환매권 행사기간 기산점을 변경고시일로 연장
토지보상법 제92조 제1항	사업시행자의 환매 토지 발생 시 환매권자에 대한 통지의무
재산권	국민의 구체적 재산권의 자유로운 이용·수익·처분 보장; 헌법 제23조
환매권	수용된 토지가 공익사업에 필요 없게 되거나 이용되지 아니한 경우 종전 소유자가 원래 토지소유권을 회복할 수 있는 권리; 헌법 제23조 제3항
헌법 제37조 제2항	기본권 제한 입법의 한계(과잉금지원칙)

결정요지

환매권의 법적 성격과 심사기준

• 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 재산권 수용을 예외적으로 인정하며, 이에 따른 재산권 박탈은 불가피한 최소한에 그쳐야 함
• 공용수용의 요건을 갖추어 절차가 종료된 이후에도, 해당 공익사업의 폐지·변경 등으로 취득 토지가 필요 없게 된 경우에는 해당 토지의 강제적 취득에 대한 헌법상 정당성과 재산권 취득근거는 장래를 향하여 소멸함
• 따라서 수용된 토지가 당해 공익사업에 필요 없게 되거나 이용되지 아니하였을 경우 종전 토지소유자가 원래 토지소유권을 회복할 수 있는 권리인 환매권은 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리임(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등 참조)
• 협의취득의 경우에도 공용수용방법이 사실상 후속조치로 남아 공용수용과 비슷한 공법적 기능을 수행하므로, 협의취득 후 인정되는 환매권도 헌법상 재산권으로 보아야 함
• 이 사건 법률조항은 취득일로부터 10년이 지나기만 하면 환매권이 발생하지 않도록 정하고 있어, 이는 환매권 내용을 정한 것이 아니라 환매권 발생 여부 자체를 정하는 것으로서 사실상 원소유자의 환매권을 배제하는 효과를 초래할 수 있음 → 헌법 제37조 제2항에서 정한 기본권 제한 입법의 한계를 준수하고 있는지 심사

과잉금지원칙 위반 여부

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

• 입법목적: 법률관계 안정, 토지의 사회경제적 이용 효율성 제고, 개발이익의 원소유자 귀속 방지 → 정당함
• 취득일로부터 일정 기간이 지나면 환매권 발생 자체를 제한하는 것은 위 목적 달성에 유효적절한 방법 → 수단의 적합성 충족

(2) 침해의 최소성

• 과거에는 공익사업이 대체로 3년 ~ 7년 이내에 완료되어 '10년' 제한이 큰 문제 없었으나, 2000년대 이후 공익사업 간 중복·상충, 정권교체, 사회·산업구조 변화 등으로 공익사업이 지연되거나 완공 없이 폐지되는 사례 증가
• 2018년 도시계획현황 통계에 의하면 도시계획시설 결정면적 중 52.15%가 10년 이상 장기 미집행 상태이고, 2020년 6월 기준 실시계획인가 고시 후 10년 6개월 경과에도 준공되지 않은 공익사업이 전국 156건, 취득 토지 약 14,000필지에 달함
• 이와 같은 사회적 변화에도 불구하고 '10년'을 예외 없이 유지하면, 공공필요성이 소멸된 경우에도 단지 10년 경과만으로 원소유자에게 환매권이 배제되는 결과 초래 가능
• 원소유자에 대한 환매권 보장은 공익사업의 성실한 수행을 담보하는 보장책의 성격도 가지는데, 환매권 발생기간을 현실에 맞지 않게 짧게 제한하는 경우 사업시행자가 환매권 행사 기회를 회피할 우려도 있음
• 토지보상법 제91조 제2항의 환매권(취득일부터 5년 이내에 토지 전부 미이용 시)은 '토지 전부'를 공익사업을 위하여 취득한 토지 전체 기준으로 판단하므로, 일부에 공사가 진행된 경우 제2항 환매권이 인정되지 않으며, 원소유자는 사업시행자의 통지 없이는 요건 충족 여부를 알기 어려워 제2항이 제한 정도를 충분히 완화한다고 보기 어려움
• 입법례상 환매권 발생기간을 제한하지 않고 행사기간만 제한하거나, 10년보다 장기 규정 + 토지에 현저한 변경이 있는 경우에 한하여 사업시행자에게 환매거절권 부여 등 보다 덜 침해적 방법이 가능함
• 이와 같이 보다 덜 침해적인 방법으로 입법목적 달성이 가능함에도 환매권 발생기간을 10년으로 일률적으로 제한하고 있으므로 침해의 최소성 원칙에 어긋남

(3) 법익의 균형성

• 제한되는 사익: 헌법 제23조 제3항의 공공필요 소멸에 따른 환매권의 '발생' 제한. 취득일로부터 10년 경과 시 원소유자에게 환매권이 발생하지 않고, 법해석상 사업시행자의 통지의무도 발생하지 않아 원소유자는 손해배상도 받지 못하게 됨 → 사익을 심각하게 제한
• 공익(법률관계 안정 및 토지 효율적 이용): 공익사업이 정상적으로 시행된다면 취득일로부터 10년 전후로 취득 토지가 필요 없게 되는 경우를 상정하기 어렵고, 환매권 대상 토지는 대부분 공익사업 변경·폐지로 실제 공익목적에 사용되지 않는 경우임. 한편 토지보상법 제91조 제5항에 따라 협의취득 또는 수용의 등기가 되면 환매권으로 제3자에게 대항할 수 있고, 부동산등기부상 등기원인에 '공공용지의 협의취득' 또는 '토지수용'으로 기재되므로 제3자도 환매권 발생 가능성을 예견할 수 있음. 또한 토지보상법 제91조 제6항에 의하여 공익사업이 다른 공익사업으로 변경되는 경우 기산점 연장으로 이미 환매권이 제한됨. 언제인지 알 수 없는 미래적 토지이용 효율을 위해 10년 경과 이유만으로 환매권을 배제하는 것은 정당한 재산권 제한이라 할 수 없음
• 공익(개발이익 귀속 방지): 토지보상법 제91조 제4항 및 시행령 제48조에서 당해 공익사업에 따른 개발이익은 이미 환매대금 증액으로 차단하고 있고, 다른 개발이익 귀속 문제는 환매대금 산정 조항 정비로 해결 가능하므로 환매권 발생 제한에 의한 사익침해를 정당화할 정도의 공익이라 볼 수 없음
• 추구하는 공익과 침해되는 사익 사이에 비례관계를 갖추고 있다고 할 수 없으므로 법익의 균형성 원칙을 충족하지 못함

헌법불합치결정 및 적용중지

• 위헌성은 발생기간을 제한한 것 자체에 있다기보다 10년 이내로 제한한 것이 과도한 제한이라는 데 있음
• 위헌성 제거 방법이 다양함(기간 장기화, 환매거절권 부여, 행사기간만 제한 등)이 입법재량 영역에 속하므로 헌법불합치 결정
• 적용중지 후에도 토지보상법 제91조 제1항의 '필요 없게 된 때로부터 1년' 행사기간 제한이 존속하므로 환매권 행사가 급증하는 법적 혼란은 없을 것으로 보임 → 입법자가 개선입법을 할 때까지 적용중지
• 종래 이와 견해를 달리한 헌법재판소 결정(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등)은 이 결정 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경

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4) 적용 및 결론

환매권 발생기간 10년 제한의 재산권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 환매권: 수용된 토지가 공익사업에 필요 없게 된 경우 종전 소유자가 토지소유권을 회복할 수 있는 권리로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함; 헌법 제23조

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 법리: 입법목적이 헌법적으로 정당하고 수단이 목적 달성에 유효적절하면 충족
• 포섭: 법률관계 안정, 토지의 사회경제적 이용 효율성 제고, 개발이익의 원소유자 귀속 방지 목적은 정당하고, 일정 기간 경과 후 환매권 발생 제한은 이에 유효적절한 방법임
• 결론: 목적의 정당성 및 수단의 적합성 충족

(2) 침해의 최소성

• 법리: 같은 목적을 달성할 수 있는 보다 덜 침해적인 방법이 있음에도 더 침해적인 방법을 선택한 경우 침해의 최소성 위반
• 포섭: 2000년대 이후 공익사업 장기화·미집행 사례 급증(도시계획시설 결정면적의 52.15%가 10년 이상 장기 미집행)으로 취득일로부터 10년이 지나도 사업 미완료인 경우가 증가하였음. 이러한 변화에도 불구하고 '10년'을 예외 없이 유지하면 공공필요성이 소멸된 경우에도 단지 10년 경과만으로 원소유자의 환매권이 배제됨. 제2항 환매권은 취득 토지 전부 미이용을 요건으로 하므로 일부 이용 시 인정되지 않아 충분한 완화책이 되지 못함. 입법례상 행사기간만 제한하거나, 10년보다 장기 + 환매거절권 부여 등 보다 덜 침해적인 방법으로 입법목적 달성이 가능함
• 결론: 침해의 최소성 원칙 위반

(3) 법익의 균형성

• 법리: 제한으로 달성하는 공익과 침해되는 사익 사이에 비례관계가 있어야 함
• 포섭: 취득일로부터 10년 경과 시 원소유자는 환매권뿐만 아니라 사업시행자 통지의무 및 손해배상청구권도 모두 상실하여 사익 침해가 심각함. 반면 공익(법률관계 안정·토지 효율적 이용)은 등기부 기재로 이해관계인이 환매권 발생 가능성을 예견할 수 있고, 미래적 토지이용 효율을 위해 10년 경과만으로 환매권을 배제하는 것은 보호가치 있는 공익으로 보기 어려움. 개발이익 귀속 방지 공익은 환매대금 산정 조항 정비로 해결 가능하여 환매권 발생 제한을 정당화할 공익이 아님
• 결론: 법익의 균형성 원칙 미충족

최종 결론(주문)

• 이 사건 법률조항은 헌법 제37조 제2항에 반하여 국민의 재산권을 침해하므로 헌법에 합치되지 아니함
• 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 함 → 헌법불합치(적용중지)

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5) 반대의견

재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이미선의 반대의견

요지 및 근거

• 환매권은 헌법상 재산권 보장규정으로부터 도출되나, 그 구체적 내용과 한계는 법률에 의하여 정해지므로(헌재 2005. 5. 26. 2004헌바90 참조), 이 사건 법률조항은 환매권을 형성하면서 행사를 제한하는 것임. 기본권 제한 입법의 한계를 일탈하거나 환매권의 행사를 형해화하였는지를 심사함

• '10년'은 해당 토지를 둘러싼 사업시행자나 제3자의 이해관계가 상당한 정도로 두껍게 형성되고, 토지의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간임(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등 참조)

• 우리나라의 경우 부동산 가치 변화가 심하고, 원소유자가 환매권을 행사하는 주된 동기가 토지재산권 존속보장보다는 상승한 부동산 가치회수인 경우가 있음을 부인할 수 없고, 환매권 행사 과정에서 재산권 존속보장이라는 취지가 퇴색될 수 있음. 이러한 사정들을 고려하면, 발생기간을 '취득일로부터 10년 이내'로 제한하는 것이 기본권 제한 입법의 한계를 일탈하거나 환매권 행사를 형해화할 정도로 불합리하다고 볼 수 없음

• 토지보상법 제91조 제2항은 취득일로부터 5년 이내에 취득 토지 전부를 공익사업에 이용하지 않은 경우 환매권을 인정하여 이 사건 법률조항에 따른 환매권 제한을 상당 부분 완화하면서 공익사업의 성실한 시행을 담보하고 있음. 취득 토지의 일부라도 공익사업에 이용되고 있으면 제2항의 환매권이 인정되지 않는 것은 토지보상법에 의하여 취득을 인정한 원래 취지에 어긋난다고 볼 수 없음

• 법정의견은 부동산등기부 기재로 환매권 발생 가능성을 예견할 수 있다는 점에서 법률관계 안정이라는 공익이 경미하다고 보나, 환매권 발생기간을 합리적 범위 내로 제한하지 않으면 상당한 기간이 지난 이후에도 언제든지 환매권이 발생할 수 있어 법률관계가 심히 불안정해짐. 부동산등기부 기재로 발생 가능성을 예견할 수 있다는 사정이 이 공익의 중요성을 가볍게 하는 요소라고 단정할 수 없음

적용·결론

• 취득일로부터 10년 이내로 환매권 발생기간을 제한한 것은 입법목적 달성에 필요한 범위 내이고, 환매권 제한으로 원소유자가 입는 불이익이 달성하려는 공익보다 크다고 할 수 없음
• 이 사건 법률조항은 기본권 제한 입법의 한계를 일탈하거나 환매권의 행사를 형해화하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없음 → 합헌

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참조: 헌법재판소 2020. 11. 26. 선고 2019헌바131 결정