결정요지

(가) 적법요건 판단

헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판청구는 법률이 헌법에 위반되는지가 재판의 전제가 되는 때에 당사자가 위헌제청신청을 하였으나 법원이 받아들이지 않은 경우 직접 헌법재판소에 심판청구를 하는 제도이므로, 법률이 아닌 대통령령은 심판대상이 될 수 없음. 시행령 제29조에 관한 심판청구는 대통령령을 대상으로 한 것으로 부적법함.

(나) 본안 판단 — 평등원칙 위배 여부

• 선례 변경: 헌법재판소는 2013. 9. 26. 2012헌가16 결정 등에서 심판대상조항이 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하지 않은 것이 입법형성 한계를 벗어난 자의적 차별이 아니라는 이유로 평등원칙에 위배되지 않는다고 판단하였으나, 이 사건에서 헌법에 합치되지 아니한다는 데 6인 재판관이 의견을 같이 하여 선례를 변경함.

• 차별취급의 존재: 도보·자기 소유 교통수단·대중교통수단 등을 이용하여 통상의 출퇴근을 하는 산재보험 가입 근로자(비혜택근로자)는 사업주가 제공하거나 그에 준하는 교통수단을 이용하여 출퇴근하는 근로자(혜택근로자)와 같은 근로자인데도 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정받지 못한다는 점에서 차별취급이 존재함.

• 차별취급의 합리성 여부에 관한 심사기준: 산재보험수급권은 사회보장수급권의 하나로서 입법부에 폭넓은 입법형성의 자유가 인정되므로, 비혜택근로자를 혜택근로자와 차별 취급하는 것을 정당화할 수 있는 합리적 이유가 있다면 평등원칙에 위배되지 않지만, 그렇지 않으면 평등원칙에 위배됨.

• 차별 정당화 근거 부존재:

  • 산재보험제도는 사업주의 무과실배상책임 전보 기능도 있으나, 오늘날 산업재해가 개별 기업 차원의 기술적 개량만으로 방지할 수 없고 재해 위험을 모두 개별 사업주에 귀속시키는 것이 불가능해짐에 따라, 피재근로자와 그 가족의 생활보장 기능의 중요성이 더 커지고 있음.
  • 근로자의 출퇴근 행위는 업무의 전 단계로서 업무와 밀접·불가분의 관계에 있고, 사실상 사업주가 정한 출퇴근 시각 및 근무지에 기속됨. 대법원은 이동방법·경로 선택이 근로자에게 맡겨진 출장행위 중 재해도 업무상 재해로 인정하고 있는바, 통상의 출퇴근행위와 다를 바 없음.
  • 사업장의 규모·재정여건 부족 또는 사업주의 일방적 의사·개인 사정 등으로 출퇴근용 차량을 제공받지 못하는 비혜택근로자는 산재보험에 가입되어 있다 하더라도 출퇴근 재해에 대하여 보상받을 수 없는데, 이러한 차별을 정당화할 합리적 근거를 찾기 어려움.
  • ILO는 1964년 제121호 협약에서 통상의 출퇴근 재해를 산업재해에 포함하도록 권고하였고, 독일·프랑스는 오래전부터, 일본도 별도 규정으로 통상의 출퇴근 재해를 보상하고 있음. 우리나라는 산재보험법 제정(1963) 이래 논의만 있었을 뿐 입법에 반영되지 아니함.
  • 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정할 경우 산재보험 재정 악화 우려가 있으나, ① 가해자 대위 손해배상청구(산재보험법 제87조 제1항), ② 합리적 경로·방법에 따른 출퇴근 재해로 보상 범위 제한, ③ 근로자에게 보험료 일부 부담 등 여러 방법으로 재정 악화 문제를 어느 정도 해결할 수 있음.
  • 비혜택근로자가 가해자를 상대로 불법행위 책임을 물어도 입증책임의 어려움, 엄격한 인과관계 요구, 손해배상액 제한, 구제기간 장기화 등으로 충분한 구제를 받지 못하는 것이 현실이며, 가해자의 경제적 능력·보험가입 여부 등 우연한 상황으로 현실적 보상 정도가 크게 달라짐. 이로 인한 비혜택근로자와 그 가족의 불이익은 매우 중대함.
  • 결론: 합리적 이유 없이 비혜택근로자에게 경제적 불이익을 주어 자의적으로 차별하는 것이므로 헌법상 평등원칙에 위배됨.

(다) 헌법불합치결정 및 잠정적용명령

• 위헌결정을 통해 법률조항을 법질서에서 제거하는 것이 법적 공백이나 혼란을 초래할 우려가 있는 경우 위헌조항의 잠정 적용을 명하는 헌법불합치결정을 할 수 있음.
• 심판대상조항의 위헌성은 사업주 지배관리 아래 출퇴근 중 발생한 사고를 업무상 재해로 인정하는 것 자체에 있는 것이 아니라, 그러한 사고만으로 한정하여 비혜택근로자를 보호하는 데 부족하다는 데 있음.
• 단순위헌 선언 시 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하는 최소한의 법적 근거마저 상실되는 법적 공백 상태와 혼란이 발생할 우려가 있으므로 헌법불합치결정을 선고하고 개선입법이 있을 때까지 잠정적용을 명함.
• 입법자는 늦어도 2017. 12. 31.까지 개선입법을 하여야 하며, 그때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 심판대상조항은 2018. 1. 1.부터 효력을 상실함.

4) 적용 및 결론

쟁점 ①: 시행령 제29조에 관한 적법요건 판단

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항 헌법소원의 심판대상은 '법률'에 한정되며, 대통령령은 심판대상이 될 수 없음.
• 포섭: 시행령 제29조는 대통령령으로서 법률이 아님. 청구인이 위헌제청신청을 하였으나 법원이 기각한 대상도 법률 조항임. 따라서 시행령 제29조에 관한 심판청구는 심판대상 요건을 갖추지 못함.
• 결론: 시행령 제29조에 관한 심판청구 각하.

쟁점 ②: 평등원칙 위배 여부

• 법리: 산재보험수급권은 사회보장수급권으로서 입법부에 폭넓은 입법형성의 자유가 인정되므로, 차별 취급을 정당화할 합리적 이유가 없는 경우 평등원칙에 위배됨.
• 포섭:
  • 비혜택근로자(통상의 출퇴근 이용 근로자)와 혜택근로자(사업주 제공 교통수단 이용 근로자)는 동일한 산재보험 가입 근로자임에도 통상의 출퇴근 재해 보상 여부에서 차별취급이 존재함.
  • 출퇴근 행위는 업무와 밀접·불가분의 관계에 있고 사업주가 정한 출퇴근 시각·근무지에 기속되는바, 이를 업무상 재해로 인정하는 것이 산재보험의 생활보장적 성격에 부합함.
  • 재정 악화 우려는 대위 손해배상청구·보상 범위 제한·근로자 보험료 일부 부담 등의 방법으로 해결 가능하므로 차별 정당화의 근거로 삼을 수 없음.
  • 비혜택근로자가 불법행위 손해배상 청구를 통해 충분한 구제를 받지 못하는 현실, 가해자의 우연한 사정에 따라 보상 정도가 달라지는 점 등을 고려할 때 불이익이 매우 중대함.
  • 합리적 이유 없이 비혜택근로자에게 경제적 불이익을 주는 자의적 차별임.
• 결론: 심판대상조항은 평등원칙에 위배되어 헌법에 합치되지 아니함. 2017. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 잠정적용.

최종 결론(주문)

• 산재보험법 제37조 제1항 제1호 다목: 헌법불합치, 2017. 12. 31.을 시한으로 잠정적용 명령
• 시행령 제29조에 관한 심판청구: 각하
• 종전 선례(헌재 2011헌바271; 헌재 2012헌가16)는 이 결정 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경

5) 반대의견

재판관 김창종, 서기석, 조용호의 반대의견

요지: 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니하며, 선례를 변경할 사정 변경이나 필요성이 없음.

근거 및 적용

• 산재보험의 성격과 업무상 재해 법리: 산재보험제도는 원칙적으로 사업주의 무과실손해배상책임을 전보하기 위한 책임보상보험으로서, 사업주의 지배관리가 미치지 않고 업무 그 자체로도 볼 수 없는 통상의 출퇴근 중 발생한 재해를 업무상 재해 범위에서 제외한 것은 산재보험의 목적·성격 및 업무상 재해 법리에 비추어 당연함. 비혜택근로자가 산재보험법상 혜택을 받지 못하는 불이익은 개별 사업장의 근로조건·복지수준 등의 차이에서 오는 불가피한 결과이며, 심판대상조항 자체의 위헌적 요소 때문이라고 보기 어려움.

• 광범위한 입법형성권과 단계적 개선: 산재보험수급권에 관해 입법부에 광범위한 입법형성권이 인정되고, 헌법상 평등원칙은 국가가 합리적 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 단계적 개선을 추진하는 길을 선택하는 것을 방해하지 않음. 대법원도 업무와 밀접·불가분한 출퇴근 재해를 탄력적으로 업무상 재해로 인정하여 당사자를 구제하고 있으므로, 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해에 포함하는 것은 산재보험 재정상황·사업주·근로자의 사회적 합의·전체 사회보장 수준 등을 고려하여 입법을 통해 단계적으로 해결하는 것이 합리적임.

• 출장과의 구별 타당성: 출퇴근 행위는 출퇴근 방법·경로 선택이 근로자에게 유보되어 있어 사업주 지배·관리 아래 있다고 보기 어려운 반면, 출장은 사업주의 구체적인 지시·명령에 따라 이루어지므로 양자를 구별하여 보상하는 것은 타당함.

• 선례 변경의 부당성: 불과 3년 전 선례에서 합헌으로 밝혔고, 그 판단을 변경할 만한 사정 변경이나 헌법현실의 급변이 없음. 법정의견이 제시하는 재정 악화 대책은 결국 입법형성의 재량에 따른 단계적 개선 추진책과 다르지 않음.

• 결론: 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정할지 여부는 입법자가 산재보험 재정상황·사회적 합의·전체 사회보장 수준 등을 고려하여 점진적으로 결정할 문제이며, 심판대상조항 그 자체가 헌법에 위반되지 아니함.

재판관 안창호의 법정의견에 대한 보충의견

• 의견 변경 배경: 종래 2012헌가16 결정 등에서는 사용자의 지배관리 여부에 따른 차이에 합리적 이유가 있다고 보아 합헌 의견이었으나, 경제력 집중과 양극화 심화 등 사회 현실의 변화, 인간의 존엄과 가치 기반의 사회통합 필요성을 고려하여 평등심사의 강도를 높여야 한다고 판단하여 헌법불합치 견해로 변경함.

• 심사강도 강화의 근거:

  • 사회보장수급권의 수급요건을 갖춘 경우 구체적 법적 권리로 보장되고 재산권의 보호대상에 포함될 수 있음. 비혜택근로자에게도 사적 유용성·수급자의 상당한 자기기여·생존보장에 기여라는 재산권성 인정의 요건이 갖추어져 있으므로, 구체적 입법에 의한 권리 형성이 유보되어 있을 뿐 잠재적 재산권성이 있는 공법상 지위를 가짐.
  • 이러한 잠재적 재산권성을 고려하면, 산재보험수급권 관련 차별에 대해 자의심사에서 좀 더 강화된 심사강도를 인정할 필요가 있음.
  • 이분법적 평등심사(엄격심사/자의금지심사)는 두 요건에 해당하지 않는 이상 자의적 차별인지만 심사하게 되어 형식적 합헌으로 귀결되는 한계가 있음.

• 강화된 심사 결과: 헌법 제34조 제1항·제2항의 사회보장 증진의무, 제32조의 근로의 권리, 제34조 제5항·제6항의 국가 보호의무 등을 고려할 때, 통상의 출퇴근 재해 위험에 대해 국가와 사용자의 강화된 책임과 배려가 필요함(보호영역의 특성). 비혜택근로자에 대한 급부는 필요하고 긴절함(보호의 긴절성). 심판대상조항은 비혜택근로자에 대한 적절하고 효과적인 보호를 위한 충분한 조치를 한 것이라 할 수 없으며 사회보장제도로서 산재보험의 본질에 반하는 측면이 있음(보호수준의 적절성). 따라서 차별에 헌법상 허용될 만한 정당하고 충분한 이유가 없으므로 심판대상조항은 평등원칙에 위배됨.

참조: 헌법재판소 2016. 9. 29. 선고 2014헌바254 결정