결정요지

(1) 환경권의 헌법적 보장

• 헌법 제35조 제1항은 국민의 환경권을 보장함과 동시에 국가에게 건강하고 쾌적한 환경 유지 의무 부여
• 환경권은 생명·신체의 자유를 보호하는 토대, 궁극적으로 '삶의 질' 확보를 목표로 하는 권리
• 환경권 행사에서 국민은 국가로부터 건강하고 쾌적한 환경을 향유할 자유를 침해당하지 않을 권리와, 일정한 경우 국가에 대해 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 요구할 수 있는 권리 인정 → 종합적 기본권
• 환경권의 내용·행사는 법률로 구체화되나(헌법 제35조 제2항), 환경권이 완전히 무의미하게 되는데도 입법을 전혀 하지 않거나 현저히 불충분한 경우 헌법재판소에 구제 구할 수 있음
• '건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리'의 보호대상인 환경에는 자연환경뿐만 아니라 인공적 환경과 같은 생활환경도 포함(환경정책기본법 제3조). 따라서 일상생활에서 소음을 제거·방지하여 정온한 환경에서 생활할 권리는 환경권의 한 내용을 구성함

(2) 국가의 기본권 보호의무

• 헌법 제10조에 따라 국가는 기본권을 보장할 의무를 지고, 기본권은 공동체의 객관적 가치질서로서의 성격을 가지므로, 생명·신체의 보호와 같은 중요한 기본권적 법익 침해에 대해서는 사인에 의해 유발된 경우에도 국가가 적극적인 보호의무를 짐
• 특히 선거소음은 공직선거법이 허용한 공직선거 운동기간 중 공적 의사 형성 과정에서 발생하므로, 비록 사인에 의해 유발되더라도 공적 활동으로 이해되는 측면이 있어 국가의 규율의무가 더욱 분명함

(3) 심사기준: 과소보호금지원칙

• 국가의 기본권 보호의무의 실현 방법은 원칙적으로 권력분립·민주주의 원칙에 따라 입법자의 책임범위에 속하므로, 헌법재판소는 제한적으로만 심사 가능
• 심사기준: 국가가 기본권 보호를 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가라는 이른바 과소보호금지원칙 위반 여부
• 과소보호금지원칙 미달 여부는 관련 법익의 종류·헌법질서에서의 위상, 법익에 대한 침해·위험의 태양과 정도, 상충하는 법익의 의미 등을 비교 형량하여 개별 사례에서 구체적으로 확정

(4) 과소보호금지원칙 위반 여부 — 구체적 판단

• 선거소음의 생활환경 영향: 최고출력이 높은 확성장치 소음에 장시간 노출 시 스트레스·정서불안·강박관념·불면증 등 정신적·육체적 피해 발생 가능. 소음 규제 부재 시 지속시간·발생시간대·발생장소에 따라 일상생활 또는 생업 지장 우려. 선거 때마다 반복되는 소음 민원, 확성장치 탈법 개조 사례 적발. 선거소음은 앞으로도 모든 공직선거 때마다 반복 발생 예정이므로 비상시적이라는 이유로 가볍게 볼 수 없고, 2주 전후의 적지 않은 기간 동안 국민에게 영향을 미침. 경우에 따라 생명·신체 법익에 심대한 타격 가능

• 소음·진동관리법 적용 여부: 공직선거법상 선거운동 시 발생하는 소음은 성질상 소음·진동관리법 적용 어려우므로, 공직선거법에서 별도 규정함이 바람직함

• 확성장치 사용 개수 및 최고출력: 공직선거법은 확성나발 수(1개 이하)·사용대수(1대·1조)만 제한하고, 확성장치의 최고출력 내지 소음에 관한 규제기준을 마련하지 않음. 선거운동 수단이 인터넷·방송매체 중심으로 변화하면서 확성장치 소음 규제가 선거운동 자유를 제한하는 중요성은 점차 감소하는 반면 환경권 보호의 필요성은 증가. 소음 규제기준을 구체적으로 정할 때 오히려 그 범위 내에서 선거운동이 더 자유롭게 이루어질 수 있음. 사용대수 제한만으로는 최고출력·소음을 제한하는 것과 같은 효과를 얻을 수 없음

• 확성장치 사용 시간대: 공개장소 연설·대담은 오전 7시 ~ 오후 10시, 휴대용 확성장치만 사용하는 경우 오전 6시 ~ 오후 11시 사용 가능. 오늘날 대다수 직장·학교의 근무·학업 시간대(오전 8-9시 ~ 오후 5-6시)를 감안하면, 출근·등교 이전인 오전 6시 ~ 7시, 퇴근·하교 이후인 오후 7시 ~ 11시에도 최고출력·소음 제한 없이 확성장치 사용 허용. 이는 정온한 환경 요구가 더욱 높은 시간대에도 규제기준 없이 소음에 노출됨을 의미

• 확성장치 사용 장소: 공직선거법은 특정 장소(국가·지방자치단체 소유 건물·시설, 선박·대중교통 안·터미널, 병원·도서관·연구시설 등)에서의 연설·대담을 금지하나, 주거지역과 같이 정온한 생활환경 유지 필요성이 높은 지역에 대한 소음 규제기준 없음. 소음·진동관리법, 집회 및 시위에 관한 법률에서 대상지역 및 시간대별로 구체적 소음기준을 정하고 있는 것과 비교할 때, 공직선거법에서도 대상지역·시간대별 소음기준을 정할 수 없는 것이 아님. 헌법 제35조 제3항(쾌적한 주거생활 보장 의무)에 비추어 볼 때, 주거지역에서의 최고출력·소음을 제한하는 수인한도 내 규제기준을 두지 않은 것은 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치 미이행

(5) 소결

• 심판대상조항은 선거운동을 위해 확성장치를 허용하여야 할 공익적 필요성을 인정하더라도, 정온한 생활환경이 보장되어야 할 주거지역에서 출근·등교 이전 및 퇴근·하교 이후 시간까지 지속 시간 및 최고출력 또는 소음 규제 없이 확성장치를 사용하여 선거운동을 할 수 있도록 허용한 것은 수인한도를 초과하는 소음이 발생하도록 방치하는 것
• 선례(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마711) 선고 후 11년이 지났음에도 확성장치 소음 문제 미개선. 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리는 현대사회에서 더욱 중요한 가치
• 사용시간·사용지역에 따른 수인한도 내에서 확성장치의 최고출력 내지 소음 규제기준에 관한 구체적인 규정을 두어야 함에도 이를 두지 않은 것은 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하지 않아 국가의 기본권 보호의무를 과소하게 이행한 것 → 청구인의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리 침해

(6) 헌법불합치결정 및 잠정적용

• 심판대상조항의 위헌성은 확성장치 사용 허용 자체가 아니라, 소음 규제기준에 관한 구체적 규정을 두지 않은 것에 있음. 단순위헌 선언 시 확성장치 사용 근거규정이 소멸하여 혼란 초래 우려
• 확성장치를 이용한 선거운동은 후보자가 본인을 알릴 수 있는 효과적 수단으로서 보장 필요가 있고, 대상지역·시간대별 최고출력·소음 규제기준은 선거운동의 자유 보장과 환경권 균형을 감안하여 입법자가 충분한 논의를 거쳐 결정해야 할 사항
• 헌법불합치결정 + 잠정적용 명령. 입법자는 늦어도 2021. 12. 31.까지 개선입법 하여야 하며, 그때까지 개선입법 없으면 2022. 1. 1.부터 효력 상실

4) 적용 및 결론

쟁점: 환경권 침해 여부 (과소보호금지원칙 위반 여부)

(가) 제한되는 기본권

• 환경권 중 '정온한 환경에서 생활할 권리': 일상생활에서 소음을 제거·방지하여 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리(헌법 제35조 제1항)

(나) 과소보호금지원칙에 의한 심사

• (1) 심사기준: 국가가 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가(과소보호금지원칙)

• (2) 구체적 판단

  • 법리: 과소보호금지원칙 미달 여부는 관련 법익의 종류·위상, 침해·위험의 태양과 정도, 상충 법익의 의미 등을 비교 형량하여 개별 사례에서 구체적으로 확정
  • 포섭:
    • 확성장치 소음은 스트레스·정서불안·불면증 등 정신적·육체적 피해를 유발하고, 모든 공직선거마다 2주 전후 기간 동안 반복·지속되어 수인한도 초과 가능성 있음
    • 공직선거법은 사용대수(1대·1조)·확성나발 수(1개) 제한, 야간 사용 시간대 제한, 특정 장소에서의 사용 금지를 두고 있으나, 최고출력 내지 소음 규제기준 부재
    • 출근·등교 이전(오전 6-7시)·퇴근·하교 이후(오후 7-11시) 시간대 및 주거지역에서 최고출력·소음 제한 없이 확성장치 사용 가능 → 정온한 환경 요구가 높은 장소·시간대에서 수인한도를 초과하는 소음 발생 방치
    • 소음·진동관리법·집시법이 대상지역·시간대별 구체적 소음기준을 두고 있는 것에 비추어, 공직선거법에서 동일한 방식의 규제가 불가능한 것이 아님
    • 확성장치 성능 발전에 따른 탈법 개조 횡행, 선거 때마다 소음 민원 증가 추세, 인터넷·방송매체 선거운동 비중 증가로 확성장치 규제가 선거운동 자유 제한에 미치는 중요성 감소
    • 선례(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마711) 선고 후 11년 경과에도 상황 미개선
  • 결론: 사용시간·사용지역에 따른 수인한도 내 확성장치 최고출력 내지 소음 규제기준에 관한 구체적 규정을 두지 않은 것은 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치 미이행 → 과소보호금지원칙 위반 → 청구인의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리(환경권) 침해

최종 결론(주문)

• 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니함. 2021. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정 적용. 종래 반대 취지의 헌재 2008. 7. 31. 2006헌마711 결정은 이 결정 취지와 저촉되는 범위에서 변경

5) 반대의견

재판관 이선애, 재판관 이미선의 반대의견

요지: 심판대상조항은 과소보호금지원칙을 위반하지 않아 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 침해하지 않으며, 선례(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마711)는 유지되어야 함

근거

• 기본권 침해 명백성 부재: 기본권 보호의무 위반이 인정되려면 보호조치 위반이 명백하여야 함. 선거소음에 의한 청구인의 정신적·육체적 법익 침해가 수인한도를 넘어설 정도에 다다르고, 경우에 따라서는 생명·신체의 기본권적 법익 침해로 연결될 가능성이 있어야 하나, 이가 명백히 드러나지 않음

• 공직선거법의 기존 소음방지 규정 충분성: 공직선거법은 ① 확성장치 사용의 예외적 허용 명시(제91조), ② 자동차·휴대용 확성장치 각 1대·1조 사용 제한(제79조 제3항), ③ 휴대용 확성장치의 정차 외 지역 사용 및 차량 부착용과 동시 사용 금지(제79조 제4항), ④ 확성나발 1개 사용 제한(제79조 제5항), ⑤ 심야 사용 제한(제102조), ⑥ 위반 시 벌칙(제255조, 제256조)을 두고 있음. 이를 종합하면 입법자의 환경권 보호의무를 해태하였다고 할 만큼 불충분한 조항이라고 보기 어려움. 입법자가 확성장치 사용을 1대·1조로 제한하고, 확성나발도 1개로 제한한 것은 선거운동 위반 단속의 집행력을 고려할 때 필요한 최소한의 조치를 취한 것으로 볼 수 있음

• 선거운동의 자유와의 비교형량: 헌법 제116조 제1항은 선거운동에 관하여 법률이 정하는 범위 안에서 균등한 기회 보장을 요구. 선거권이 제대로 행사되기 위해서는 후보자에 대한 정보의 자유교환이 필연적으로 요청되므로 선거운동의 자유는 선거권 행사의 전제 내지 중요한 내용으로서 보장 필요. 기본권 보호의무의 인정 여부는 선거운동의 자유와의 비교형량 하에서 판단되어야 하는바, 심판대상조항은 공직선거법의 목적(제1조) 구현과 소음 공해 예방·공공의 안녕 질서 보호라는 목적을 조화하기 위해 규정된 것이며, 선거운동의 기간·장소·사용대수·사용방법에 대한 규정까지 두고 있는 이상, 소음 규제기준을 정하지 않았다는 것만으로 과소보호금지 의무 위반이라고 평가할 수 없음

• 선례 변경의 필요성 부재: 공직선거법은 확성장치 사용 가능 기간·장소·시간·용도 및 개수를 엄격히 제한하고 있어, 이로써 소음의 정도를 규제하는 것으로 볼 수 있음. 법정의견이 제시하는 사정들은 선례 변경을 정당화할 만한 사정 변경에 해당하지 않고, 헌법현실이 급변한 것으로 보이지 않으며, 달리 새롭게 해석할 필요성도 없음

결론: 심판대상조항은 과소보호금지 의무를 위반하지 않아 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리 침해 없음 → 헌법 위반 아님

참조: 헌법재판소 2019. 12. 27. 선고 2018헌마730 결정