결정요지

(가) 심판의 이익

권한쟁의심판은 권한쟁의로써 해결해야 할 구체적인 보호이익이 있어야 하나, 구체적인 보호이익이 소멸한 경우에도 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있고 헌법질서의 수호·유지를 위하여 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대해서는 예외적으로 심판청구의 이익이 인정됨.

사개특위 활동기한 종료로 청구인이 위원 신분을 회복할 수 없게 되었으나, 위원 개선은 빈번하게 행해지고 반복될 가능성이 있으며, 국회법 제48조 제6항 위배 여부에 관한 헌법적 해명이 이루어진 바 없으므로 심판청구의 이익 인정.

(나) 사개특위 위원 유지권 인정 여부

헌법은 국회의원의 '특정한 위원회 위원으로서 활동할 권한'을 명시적으로 인정하고 있지 않음. 국회는 내부조직인 특별위원회의 구성에 관하여 광범위한 재량을 가지므로, 특별위원회 위원으로서 활동할 권한은 헌법에서 곧바로 도출되는 것이 아니라 국회의 자율권 행사 결과 구체화되는 것임. 국회법 제48조 제4항·제1항도 위원 선임·개선 권한을 국회의장 및 교섭단체 대표의원에게 귀속시키고 있음. 국회법 제48조 제6항 역시 국회의장·교섭단체 대표의원의 개선 권한을 제한하는 것이지, 위원에게 임기를 보장하는 취지가 아님. 따라서 헌법 및 국회법상 청구인의 사개특위 위원 유지권을 인정할 수 없음.

(다) 이 사건 개선행위의 법적 성격 — 국회의 자율권

국회의 자율권(헌법 제64조)에는 내부조직에 관한 자율권이 포함됨. 위원회 위원의 선임·개선은 국회의장의 의사정리권한에 속하며, 국회가 자율권에 근거하여 내부적으로 회의체 기관을 구성·조직하는 행위임. 이 사건 개선행위가 청구인의 권한을 침해하는지 여부를 판단할 때 헌법이나 법률을 명백히 위반한 흠이 있는지를 심사하는 것으로 충분함.

(라) 자유위임원칙 위배 여부

• 자유위임원칙의 구체적 실현과 제한

1. 헌법은 국회가 200인 이상의 국회의원 중 다수의 의사에 따라 헌법상 권한을 행사하는 것을 예정하고 있음. 의결을 할 수 있는 다수를 형성하는 것은 국회가 기능을 수행하기 위한 필수 전제조건임. 다수형성의 가능성을 높이고 의사결정의 능률성을 확보하기 위한 의사절차와 내부조직을 정하는 것은 헌법 규정들에서 도출되는 중대한 헌법적 이익임.

2. 국회의원의 직무는 의사절차와 내부조직의 구성방법에 의하여 구체화될 수밖에 없음. 의사절차와 내부조직을 정할 때 자유위임원칙이 언제나 최우선적으로 고려되어야 하는 것은 아니며, 자유위임원칙이 개별 국회의원이 국회 내부에서 구체적으로 어떠한 직무를 담당하는 것까지 보장하는 원리는 아님. 자유위임원칙 역시 무제한적으로 보장되는 것은 아니며 국회 기능 수행을 위하여 필요한 범위 내에서 불가피하게 제한될 수밖에 없음.

3. 따라서 자유위임원칙 위배 여부는 의사절차·내부조직 구성이 국회 기능 수행을 위하여 필요한 정도와 자유위임원칙을 제한하는 정도를 비교형량하여 개별적으로 판단해야 함. 자유위임원칙을 제한하는 정도가 명백히 국회 기능 수행을 위하여 필요한 정도를 넘어서는 경우가 아닌 한 국회의 자율적 재량 영역으로 봄이 타당함.

• 교섭단체 의사에 따른 위원 개선의 필요성

현대 정당민주주의에서 정당은 입법활동의 실질적 주체임. 교섭단체는 소속 국회의원의 의사를 수렴·조정하여 하나의 의사로 조정하기에 가장 적합한 조직임. 국회법은 각 교섭단체의 의사를 대표의원이나 간사를 통하여 국회운영에 반영하도록 의사절차를 정하고 있음. 사개특위는 여·야 동수로 구성되어 각 정당의 의사를 균형 있게 반영하기 위한 것으로, 정당의 의사를 대변할 수 있는 위원이 선임되어야 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높일 수 있음.

• 자유위임에 기한 권한의 제한 정도

위원의 의사에 반하는 개선을 허용하더라도 개별 국회의원이 교섭단체 의사와 달리 표결·발의·발언하는 것을 금지하게 되는 것은 아님. 이 사건 개선행위는 국회의원의 권한 행사에 간접적인 영향력을 행사한 것에 불과함. 청구인은 사개특위 심사 절차에 전혀 참여할 수 없게 된 것은 아니고(발의자로서 취지 설명, 위원 아닌 경우에도 발언 가능), 이미 처음 정해진 활동기한을 넘겨 위원으로 활동하였으므로 자유위임에 기한 권한이 제한되는 정도가 크다고 볼 수 없음.

• 소결

이 사건 개선행위는 사개특위의 의사를 원활하게 운영하고 국가정책결정 가능성을 높이기 위한 국회의 자율권 행사로서, 자유위임원칙이 제한되는 정도가 위와 같은 헌법적 이익을 명백히 넘어선다고 단정하기 어려움. 따라서 이 사건 개선행위는 자유위임원칙에 위배되지 않음.

(마) 국회법 제48조 제6항 위배 여부

• 입법경과 및 취지

국회법 제48조 제6항은 2003. 2. 4. 신설되었고 그 입법목적은 '위원이 일정 기간 재임하도록 하여 위원회의 전문성을 강화'하는 것임. 입법 경과를 보면 임시회의 경우 '선임 또는 개선된 동일 회기 중'에 개선될 수 없도록 하되, 정기회의 경우 회기가 최장 100일임을 고려하여 30일로 균형을 맞춘 것임. 국회의장의 법률안 정리 과정에서 '동일'이 삭제되었으나, 국회의장은 본회의 의결 내용이나 취지를 변경하지 않는 범위 안에서만 법률안을 정리할 수 있으므로 이로 인하여 임시회의 경우 '선임 또는 개선된 동일 회기 중'에 개선하는 것을 제한하기로 한 본회의 의결 내용이 변경되었다고 볼 수 없음.

• 국회법 제48조 제6항 본문 중 임시회 부분의 해석

'임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고' 부분에서 개선될 수 없는 '회기'는 '개선의 대상이 되는 해당 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기'를 의미함. 폐회 중에는 개선 가능하고, 후속 임시회 회기가 개시되더라도 이전 회기에서 선임된 위원에 대해서는 개선 금지가 다시 적용되지 않음. 국회 선례상 제19대 국회 402회, 제20대 국회(2019. 4.까지) 361회가 선임·개선된 회기 만료 후 다음 임시회 회기 중 개선된 사례로, 이 조항이 위원이 개선될 수 없는 회기를 '개선의 대상 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기'로 해석하여 왔음을 보여줌.

• 이 사건 개선행위의 국회법 제48조 제6항 위배 여부

청구인은 제364회 국회(정기회) 회기 중인 2018. 10. 18. 사개특위 위원으로 선임되었으므로, 그로부터 30일이 지난 2018. 11. 17. 이후에는 정기회 30일 제한이 적용되지 않아 개선될 수 있었음. 이 사건 개선행위가 이루어진 2019. 4. 25.은 제368회 국회(임시회) 회기 중이었으나, 국회법 제48조 제6항 본문의 임시회 부분은 제368회 국회(임시회)에서 선임 또는 개선된 위원에 대해서만 회기 중 개선 금지를 적용하므로, 그 이전 정기회에서 선임된 청구인에 대해서는 위 조항이 적용되지 않음. 따라서 국회법 제48조 제6항 단서의 예외 사유에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요 없이 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항에 위배되지 않음.

(바) 결론

이 사건 개선행위는 자유위임원칙에 위배되지 않고 국회법 규정에도 위배되지 않으므로 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였다고 볼 수 없음. 이 사건 개선행위는 무효로 볼 수 없음. 심판청구를 모두 기각함.

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 심판의 이익

• 법리: 구체적 보호이익 소멸 시에도 같은 유형의 침해 반복 위험 + 헌법적 해명의 긴요성이 인정되면 예외적으로 심판청구의 이익 인정
• 포섭: 사개특위 활동기한 2019. 8. 31. 종료로 구체적 보호이익 소멸; 그러나 위원 개선은 국회법 제48조에 따라 빈번하고 반복 가능성 존재; 국회법 제48조 제6항 위배 여부에 관한 헌법적 해명이 이루어진 바 없음
• 결론: 예외적으로 심판청구의 이익 인정

쟁점 2: 사개특위 위원 유지권 침해 여부

• 법리: 특별위원회 위원으로서 활동할 권한은 헌법에서 곧바로 도출되지 않고 국회 자율권 행사 결과 구체화되는 것; 위원 선임·개선 권한은 국회의장·교섭단체 대표의원에 귀속
• 포섭: 헌법은 국회의원의 특정 위원회 위원 활동 권한 명시 규정 없음; 국회법 제48조 제6항도 위원에게 지위 유지 권한을 보장하는 취지 아님
• 결론: 사개특위 위원 유지권 인정 불가 → 이 부분 청구 판단 불요

쟁점 3: 자유위임원칙 위배 여부

• 법리: 자유위임원칙은 국회 기능 수행을 위하여 필요한 범위 내에서 불가피하게 제한될 수 있으며, 제한 정도가 명백히 국회 기능 수행에 필요한 정도를 넘어서는 경우가 아닌 한 국회의 자율적 재량 영역으로 봄
• 포섭: 이 사건 개선행위는 사개특위의 의사를 원활히 운영하고 각 정당 의사를 반영한 사법개혁안 도출을 통해 국가정책결정 가능성을 높이기 위한 것으로 정당성 인정; 청구인은 위원 아닌 경우에도 발의·발언 참여 가능; 이미 처음 정해진 활동기한을 넘겨 위원으로 활동; 자유위임에 기한 권한 제한 정도가 크다고 볼 수 없음
• 결론: 자유위임원칙에 위배된다고 볼 수 없음 → 법률안 심의·표결권 침해 없음

쟁점 4: 국회법 제48조 제6항 위배 여부

• 법리: '임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고'에서 회기는 '개선 대상 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 회기'를 의미; 다른 임시회 회기에서 선임된 위원은 그 제한 대상 아님
• 포섭: 청구인은 제364회 국회(정기회) 회기 중 선임; 선임 후 30일이 경과하여 이미 개선 가능 상태; 제368회 국회(임시회) 회기 중에 이 사건 개선행위가 이루어졌으나 동 조항의 제한은 제368회 임시회에서 선임·개선된 위원에게만 적용; 청구인에게는 위 조항 적용 불가
• 결론: 국회법 제48조 제6항 위배 없음 → 법률안 심의·표결권 침해 없음

최종 결론(주문): 이 사건 심판청구를 모두 기각

5) 반대의견

재판관 이선애, 이은애, 이종석, 이영진의 권한침해확인청구에 대한 반대의견

(가) 국회의원의 법률안 심의·표결권

국회의원이 각자 소속된 위원회 위원의 지위에서 관련 안건에 대하여 자유로운 대화와 토론을 거쳐 심의하고 표결하는 경우도 '국회가 의결의 형태로 권한을 행사하는 모든 경우'에 포함됨. 위원회 활동은 국회의원의 '헌법적 지위의 본질적 부분'에 해당함. 국회가 위원회중심주의를 채택하고 있어 위원회 심사는 무엇보다 중요함. 청구인이 사개특위 위원으로서 신속처리대상안건 지정 여부에 관하여 심의하고 표결하는 권한은 헌법과 국회법이 보장한 법률안 심의·표결권에 포함됨.

(나) 국회 자율권의 한계

국회의 자율권도 헌법이나 법률을 위반하지 않는 범위 내에서만 허용되며, 이 사건은 헌법 및 법률 명백 위반 여부가 쟁점임.

(다) 자유위임원칙 위배

• 자유위임원칙은 대의제 민주주의의 본질적 개념요소. 정당기속성은 정치현실에 불과하며 헌법규범인 자유위임원칙과 정당기속성이 상충하는 사안에서는 헌법규범인 자유위임원칙이 정치현실에 불과한 정당기속성보다 우선함.
• 정당기속성이 국회 의사 진행의 효율성에 기여한다고 해도 대의제 민주주의의 보충적 모습에 그치는 정도를 넘어서 국회의원의 자유위임적 지위를 압도한다면 허용될 수 없음.
• 이 사건 개선행위는 사개특위에서 특정 법률안의 신속처리대상안건 지정동의안을 가결시키기 위한 목적으로 이에 반대하는 청구인을 심의·표결 절차에서 배제하기 위해 요청·실행된 것으로서, 교섭단체의 추인의결에 반대하는 소속 국회의원의 사개특위 위원 지위를 강제로 박탈함으로써 심의·표결권 행사를 사전에 전면적으로 금지한 것 → 자유위임원칙 명백 위반
• 바른미래당 당헌 제54조 제2항은 당론이 있는 경우에도 의원 개인의 양심 존중을 규정하고 있었고, 이 사건 합의안 추인 자체도 당론으로 확정되지 않았음(재적 3분의 2 미달)

(라) 국회법 제48조 제6항 위배

국회법 제48조 조항들을 합헌적으로 해석하면, 국회의원 본인이 계속 위원으로 활동하기를 원하고 있는 한 공정을 기할 수 없는 뚜렷한 사유가 없는 경우 본인의 의사에 반하여 자의적으로 강제 개선할 수 없다는 내재적 개선 제한 사유가 존재함(헌법 제46조 제2항의 자유위임원칙에 합치되는 해석).

국회법 제48조 제6항 본문 해석과 관련하여 '위원을 개선할 때 임시회 회기 중에는 개선될 수 없다'고 해석하는 것이 문리적·체계적·목적론적으로 타당함:

• 문언 '회기 중에 개선될 수 없고'는 개선 대상 위원이 어느 임시회에서 선임되었든 개선할 때가 임시회 회기 중이면 금지되는 것으로 해석되어야 함
• 법정의견처럼 해석하면 선임·개선된 임시회의 잔여기간만 보장되어 정기회 30일 기준과 불균형; 폐회 중 선임 시 아무 기간 제한 없이 개선 가능한 결과 초래
• 위원을 '개선할 때'가 '회기 중'인지에 따라 판단하는 것이 위원회 전문성 강화 및 정치적 사유에 따른 잦은 사·보임 방지라는 입법목적에 부합

이 사건 개선행위는 임시회 회기 중에 이루어졌고 단서의 '질병 등 부득이한 사유'에 해당하지 않음 → 국회법 제48조 제6항 명백 위반

결론(반대의견): 이 사건 개선행위는 헌법상 자유위임원칙 및 국회법 제48조 제1항·제4항·제6항을 명백히 위반하여 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해함

재판관 이은애, 이영진의 무효확인청구에 대한 별개의견

이 사건 개선행위가 청구인의 권한을 침해하였지만 무효확인청구는 기각하여야 함. 헌법재판소법 제66조 제2항은 처분의 취소·무효 확인 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여하고 있음. 침해된 권한과 원인 처분은 국회 내부 의사절차·조직에 관한 것으로 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속함; 사개특위 활동기한 종료, 관련 법률안들의 공포 등으로 권한이 실질적으로 회복될 가능성 없음; 권한침해확인 결정만으로도 기속력에 따라 향후 동일 행위 반복 억제가 충분함.

재판관 이선애의 별개의견: 국회 입법관련 행위를 대상으로 한 권한쟁의에서 헌법재판소는 위헌·위법 여부 및 권한 침해 여부를 확인하는 데 그쳐야 하며, 입법관련 행위에 대한 형성적 결정(무효확인)은 자제해야 함. 무효확인청구 기각.

재판관 이종석의 반대의견: 이 사건 개선행위의 위헌성이 헌법상 자유위임원칙을 중대하게 위반하는 것이고, 청구인이 행사할 표결권이 신속처리대상안건 지정 가결 여부를 결정하는 캐스팅보트에 해당하여 침해의 가치가 가볍지 않으며, 권한침해확인만으로는 동일 유형 행위 반복 억제에 한계가 있으므로 무효 확인이 필요함.

참조: 헌법재판소 2020. 5. 27. 선고 2019헌라1 결정