89헌마221 정부조직법 제14조 제1항, 국가안전기획부법 제4조, 제6조, 제15조, 제16조의 위헌여부에 관한 헌법소원

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1) 쟁점

적법요건 판단

• 국가안전기획부법 제15조(사법경찰권) 및 제16조(무기사용)에 대한 헌법소원 적법 여부: 제청법원이 위헌제청신청 기각 결정 시 위 조항들을 심판 대상으로 삼지 않았으므로, 법 제68조 제2항에 의한 심판 대상이 될 수 없어 부적법 여부 판단
• 법무부장관의 중복제소 항변: 이 사건(법 제68조 제2항)과 당재판소 89헌마86 사건(법 제68조 제1항)의 동일성 여부

본안 판단

• 국가안전기획부를 대통령 직속기관으로 설치한 정부조직법 제14조 제1항 및 그 조직·임명을 규정한 국가안전기획부법 제4조·제6조가 헌법 제86조 제2항(국무총리의 행정각부 통할), 헌법 제94조(행정각부의 장 임명)에 위반되는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들(성○대, 원○묵)은 군사2급 비밀문서인 "국방업무보고"를 부당한 방법으로 수집·누설하였다는 혐의로, 국가안전기획부 소속 사법경찰관리에 의해 군사기밀보호법 위반으로 구속영장이 신청됨
• 서울지방검찰청 검사 청구에 의한 서울형사지방법원 영장발부로 구속 집행, 서울형사지방법원 89고합651로 재판계속
• 청구인들은 형사사건 변호인 등을 통하여 제청법원에 정부조직법 제14조 제1항, 국가안전기획부법 제4조·제6조에 대한 위헌여부심판제청신청을 하였으나 제청법원으로부터 기각결정(1989. 9. 11.) 받음
• 같은 달 26. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의거하여 이 사건 헌법소원심판 청구

당사자 주장

청구인 주장

• 헌법상 국무총리는 "1인지하 만인지상"의 위치에 있고, 헌법 제86조 제2항에 따라 국민에 대한 공권력(범죄수사 등 집행권력)을 행사하는 기관은 반드시 행정각부로서 국무총리 통할을 받아야 함
• 국가안전기획부가 정보수집·자문적 사항만 담당한다면 대통령 직속이 가능하나, 범죄수사 등 집행권력을 행사하는 이상 행정각부에 속하여야 함
• 정부조직법 제14조 제1항 및 국가안전기획부법 제4조·제6조는 헌법 제86조 제2항·제94조에 위반됨

법원(위헌제청신청기각 이유)

• 헌법상 국무총리는 대통령의 보좌기관으로서 독자적 행정권 없이 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할하는 기관에 불과하므로, 국무총리의 통할을 받는 행정각부에 모든 행정기관이 포함되지 않음
• 헌법 제96조에 따라 입법권자는 사무의 성질에 따라 국무총리 통할 기관 또는 대통령 직접 통할 기관으로 설치 가능
• 따라서 국가안전기획부의 설치·조직 관련 규정이 헌법에 위배되지 않음

법무부장관

• 이 사건이 89헌마86 사건과 중복 제소에 해당하여 부적법
• 본안: 국가안전기획부의 의견과 동일

국가안전기획부

• 대통령중심제하에서 국무총리는 보좌기관에 불과하고, 행정기관은 사무의 성질에 따라 대통령직속기관으로 설치 가능하므로 합헌

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제66조 제4항	행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속함
헌법 제82조	대통령의 국법상 행위 문서에 대한 국무총리 부서권
헌법 제86조 제1항·제2항	국무총리는 국회 동의 얻어 대통령 임명; 대통령 보좌, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부 통할
헌법 제87조 제1항·제3항	국무위원은 국무총리 제청으로 대통령 임명; 국무총리의 국무위원 임명제청권
헌법 제94조	행정각부의 장은 국무위원 중에서 국무총리의 제청으로 대통령이 임명
헌법 제95조	행정각부의 장은 소관사무에 관하여 부령 발포 가능
헌법 제96조	행정각부의 설치·조직과 직무범위는 법률로 정함
헌법 제61조·제54조·제65조	국정감사 및 조사권, 예산안 심의의결권, 탄핵소추의결권 — 국회의 행정부 견제 수단
헌법 제107조 제2항	명령·규칙·처분에 대한 최종적 위헌·위법 심사권(사법부)
정부조직법 제14조 제1항	국가안전보장에 관련되는 정보·보안 및 범죄수사 사무를 담당하기 위하여 대통령 소속하에 국가안전기획부를 둠
정부조직법 제29조	대통령의 통할하에 행정각부를 열거적으로 규정
국가안전기획부법 제4조	안전기획부에 부장·차장·기획조정실장 및 기타 직원 설치; 직원 정원은 예산 범위 안에서 대통령 승인을 얻어 부장이 정함
국가안전기획부법 제6조	부장은 대통령이 임명, 차장·기획조정실장은 부장 제청으로 대통령 임명; 부장의 업무통할·지휘감독권
헌법재판소법 제68조 제2항	위헌제청신청 기각 시 당사자의 헌법소원심판 청구
헌법재판소법 제41조 제1항	재판의 전제가 된 법률에 대한 위헌여부심판 제청

결정요지

(적법요건 판단)

국가안전기획부법 제15조·제16조 부분

• 법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은, 법 제41조 제1항에 의한 적법한 위헌여부심판 제청신청을 법원이 각하 또는 기각한 경우에만 청구 가능함
• 제청법원의 기각결정 내용에 의하면 국가안전기획부법 제15조·제16조는 제청신청의 대상 법률조항으로 삼은 바 없어 기각결정이 이루어지지 않았으므로, 이 부분은 법 제68조 제2항에 의한 심판 대상이 될 수 없어 부적법함 → 각하

중복제소 항변

• 법 제68조 제1항(권리구제형, 공권력 행사로 인한 기본권 침해)과 제68조 제2항(위헌심사형, 법률의 위헌여부)은 심판청구 요건과 대상이 각기 다름
• 89헌마86은 제68조 제1항에 의한 신체의 자유 침해 헌법소원으로 청구인 성○대 단독 청구이고, 이 사건은 제68조 제2항에 의한 법률 위헌심사로 성○대·원○묵 공동 청구이며, 심판 대상도 일부 상이함 → 중복제소 항변 이유 없음

(본안 판단)

국무총리의 헌법상 지위

• 우리 헌법은 대통령중심제를 채택하면서 부통령제 대신 국무총리제를 두고 있음. 국무총리에 관한 헌법 규정을 종합하면 일부 견제적 기능이 있어 보이나, 국무총리제를 두게 된 주된 이유가 대통령 유고시 권한대행자 확보 및 대통령 보좌에 있었고, 대통령에게 국무총리 해임권이 법적 제한 없이 있는 점 등을 고려하면, 행정권은 헌법상 대통령에게 귀속되고, 국무총리는 대통령의 첫째 보좌기관으로서 행정에 관하여 독자적인 권한을 가지지 못하고 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할하는 기관에 불과함. 행정권 행사에 대한 최후 결정권자는 대통령임
• 따라서 국무총리의 통할을 받는 행정각부에 모든 행정기관이 포함된다고 볼 수 없음

"행정각부"의 의의

• 헌법 제86조 제2항·제94조는 "행정각부"가 무엇을 가리키는지 직접 규정하지 않고, 헌법 제96조는 행정각부의 설치·조직·직무범위를 법률에 위임함. 헌법이 "행정각부"의 의미에 관하여 아무런 규정을 두지 아니하고 설치까지 법률에 위임한 이상, 어떤 행정기관이 행정각부인지는 위임된 법률에 의하여 해석·판단할 수밖에 없음
• 헌법 제94조·제95조에 의하면, 행정각부의 장은 반드시 국무위원이어야 하고 부령 발포권을 가짐. 이는 "행정각부"의 개념 범위를 간접적으로 제한한 것임. 즉 중앙행정기관이라 하더라도 그 기관의 장이 국무위원이 아니거나, 국무위원이라도 부령 발포 권한이 없는 경우에는 헌법이 규정하는 실정법적 의미의 행정각부로 볼 수 없음
• 따라서 정부의 구성단위로서 그 권한에 속하는 사항을 집행하는 모든 중앙행정기관이 곧 헌법 제86조 제2항 소정의 행정각부는 아님
• 입법권자는 헌법 제96조에 의하여 사무의 성질에 따라 국무총리 통할 기관 또는 대통령이 직접 통할하는 기관으로 설치 가능. 헌법 제86조 제2항·제94조의 "행정각부"는 입법권자가 헌법 제96조의 위임을 받은 정부조직법 제29조에 의하여 설치하는 행정각부만을 의미함
• 대통령직속 헌법기관(국가안전보장회의·감사원 등)이 별도로 규정되어 있다는 이유만으로, 법률에 의하더라도 헌법에 열거된 헌법기관 이외에는 대통령직속 행정기관을 설치할 수 없다고는 할 수 없음

대통령직속기관 설치의 최소한 기준

• 대통령이 직속기관을 설치하는 경우에도 자유민주적 통치구조의 기본이념과 원리에 부합하여야 하며, 최소한의 기준으로: ㄱ) 설치·조직·직무범위 등에 관하여 법률의 형식에 의할 것, ㄴ) 목적·기능 등이 헌법에 적합할 것, ㄷ) 모든 권한이 기본권적 가치실현을 위하여 행사되도록 제도화할 것, ㄹ) 권한의 남용·악용이 최대 억제되도록 합리적이고 효율적인 통제장치가 있을 것

국가안전기획부의 법적 성격 및 합헌성

• 정부조직법은 제2장 대통령의 장 안에 대통령비서실(제11조)과 함께 국가안전기획부(제14조)를 규정하고 있으므로, 국가안전기획부는 국무총리 통할을 받는 행정각부에 속하지 아니하는 대통령직속의 특별보좌기관임
• 자유민주주의 국가에서도 국가 존립·안전보장을 위한 정보기관 설치·운영 자체는 허용됨. 대통령직속기관으로 할 것인지 여부는 헌법에 위배되지 않는 한 입법정책 영역에 속함
• 대통령중심제하에서 국가안전기획부의 직무내용(국가안전기획부법 제2조)에 비추어 대통령직속기관으로 하는 것이 합리적이고 효율적이며, 헌법의 다른 규정이나 헌법이념에도 반하지 않음
• 정보기관의 설치 근거를 헌법이 아닌 법률(정부조직법 제14조)에 두었다 하여 위헌이라고 할 수 없음
• 국가안전기획부법 제4조·제6조에 의하면 부장은 대통령에게 직접 책임을 지고, 대통령이 정치적·법적 책임을 부담함. 통제수단으로는: 국회의 대통령에 대한 탄핵소추의결권, 국정감사 및 조사권, 예산안 심의의결권; 사법부의 명령·규칙·처분에 대한 최종적 위헌·위법 심사권(헌법 제107조 제2항); 헌법재판소의 기본권 침해 시 헌법소원심판권이 각각 작동함
• 목적·직무범위·통제방법 등의 관점에서 헌법이 요구하는 최소한의 요건을 갖추었으므로, 정부조직법 제14조 제1항 및 국가안전기획부법 제4조·제6조는 헌법에 위배되지 않음

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4) 적용 및 결론

국가안전기획부법 제15조·제16조 부분 적법요건 판단

• 법리: 법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 법 제41조 제1항에 의한 위헌제청신청이 기각된 경우에만 청구 가능함
• 포섭: 제청법원의 기각결정 내용에서 국가안전기획부법 제15조·제16조는 위헌제청신청의 대상 법률조항이 아니었으므로, 이에 대한 기각결정이 없었음. 따라서 법 제68조 제2항에 의한 심판 대상이 될 수 없는 사항임
• 결론: 이 부분 심판청구는 부적법하여 각하

중복제소 항변

• 법리: 법 제68조 제1항과 제2항은 심판청구 요건과 대상이 각기 다름
• 포섭: 89헌마86은 제68조 제1항에 의한 신체의 자유 침해 주장이고 청구인이 성○대 1인인 데 반해, 이 사건은 제68조 제2항에 의한 법률 위헌심사이고 청구인이 성○대·원○묵 공동 청구임. 심판 대상(국가안전기획부법 제4조·제6조 추가)도 상이하여 제소 요건과 대상이 동일하다고 단정할 수 없음
• 결론: 중복제소 항변 이유 없음

정부조직법 제14조 제1항 및 국가안전기획부법 제4조·제6조의 위헌 여부

(가) 제한되는 기본권

• 본 사안은 기본권 침해 여부가 아닌 정부조직에 관한 헌법 위반 여부가 쟁점이므로, 기본권 제한에 대한 과잉금지원칙 심사를 별도로 수행하지 않음

• 법리: 대통령중심제하에서 행정권은 대통령에 귀속되고, 국무총리는 보좌기관에 불과하여 독자적 행정권 없이 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할함. 헌법 제86조 제2항·제94조의 "행정각부"는 입법권자가 정부조직법 제29조에 의하여 행정각부로 설치한 기관만을 의미하며, 사무의 성질에 따라 대통령직속기관 설치도 입법정책상 가능함. 다만 최소한의 헌법적 요건(법률 형식, 헌법 적합성, 기본권 가치 지향, 통제장치)을 갖추어야 함

• 포섭: 국가안전기획부는 정부조직법 제2장 대통령의 장 안에 규정된 대통령직속의 특별보좌기관으로서, 국무총리 통할의 행정각부(정부조직법 제29조에 열거된 각 부)에 속하지 아니함. 대통령중심제하에서 직무내용(정보·보안·범죄수사)에 비추어 대통령직속기관으로 하는 것이 합리적·효율적임. 설치 근거·조직·직무범위가 법률(정부조직법 제14조, 국가안전기획부법)로 규정되어 있고, 국회의 탄핵소추의결권·국정감사권·예산심의권, 사법부의 위헌·위법 심사권, 헌법재판소의 헌법소원심판권을 통한 통제가 가능하여 헌법이 요구하는 최소한의 요건을 갖춤

• 결론: 정부조직법 제14조 제1항 및 국가안전기획부법 제4조·제6조는 헌법 제86조 제2항·제94조에 위반되지 않음

최종 결론(주문)

• 국가안전기획부법 제15조·제16조에 대한 심판청구 부분: 각하
• 정부조직법 제14조 제1항 및 국가안전기획부법 제4조·제6조: 합헌

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5) 반대의견

재판관 조규광, 한병채, 김양균의 별개의견

• 청구인의 위헌 주장 이유의 참뜻을 살펴 직권으로 정부조직법 규정이 총체적 헌법체계에 반하는지 여부까지 고찰하는 것이 헌법재판의 올바른 태도라는 전제에서 출발함
• 우리 헌법은 순수 대통령제보다 강한 정부 견제권을 국회에 부여하는 특수한 구조를 취하고 있으므로, 헌법 규정이나 특별한 사유가 있는 예외적인 경우가 아닌 한 국회에 의한 견제가 중요한 행정기관에 미쳐야 함
• 정보수집·보안업무에 한해서는 안전기획부를 대통령직속기관으로 설치하고 국회 견제에 예외를 둔다 해도 헌법체계상 문제되지 않음. 그러나 정보기관이 수사권까지 가지는 것은 바람직하지 않고, 수사권은 필요 최소한에 그치며 권한 남용을 막을 적절한 견제장치가 필요함
• 구 국가안전기획부법(1994. 1. 5. 개정 전)은: 국회 견제기능이 여러 방면으로 제한되는 특례규정(제10조~제11조), 본래 직무에 비해 과도한 수사권(제2조 제1항 제3호), 자체 하부기구 조직권(제3조), 예산·결산 비공개권(제5조) 등으로 인하여 실효성 있는 견제장치가 없는 수사기관이었음. 이는 헌법체계와 부조화를 이루는 것이었으나, 규범상으로는 수사권이 검사 지휘하에 있고 사법적 통제도 가능하므로 위헌으로까지 직결되지는 않는 수준의 체계부조화였고, 개선입법촉구가 바람직한 결정이었음
• 그런데 1994. 1. 5. 개정된 국가안전기획부법은: 국회에 의한 최소한의 견제기능 보장(제12조·제13조), 수사권 범위 축소(제3조 제3호), 하부조직권의 대통령 승인사항화(제4조 제2항), 예산·결산 비공개 대상 제외(제6조), 부장 이하 직원의 정치관여·직권남용 금지 및 형벌 신설(제9조·제11조·제18조·제19조)로 최소한의 견제장치가 마련됨
• 결론: 정부조직법 규정은 구 국가안전기획부법을 논리적 전제로 하는 한 헌법체계 부조화 상태였으나, 1994. 1. 5. 개정으로 그 상태가 해소되었으므로 합헌이라는 결론에는 다수의견과 동일하되, 이유를 달리함

재판관 변정수의 반대의견

헌법상 국무총리의 지위

• 우리 헌법은 대통령중심제에 의원내각제적 요소를 가미하였고, 그 취지는 대통령의 독단을 견제하고 행정부에 대한 국회의 통제를 강화하는 것임. 국무총리는 보좌기관에 불과하다는 이론을 내세워 헌법규정을 가볍게 여겨서는 안 됨

"행정각부"의 의의

• 행정각부란 국무회의 심의를 거쳐 또는 단독으로 대통령이 결정한 정책과 그 밖의 집행부 권한에 속하는 사항을 집행하는 중앙행정기관을 의미함. 이러한 중앙행정기관은 반드시 국무총리의 통할하에 두어야 하고, 그 장은 국무위원 중에서 국무총리의 제청으로 임명되어야 함
• 다수의견 비판 ①: 헌법 제94조는 행정각부의 장은 반드시 국무위원이어야 하고 국무총리 제청으로만 임명할 수 있다는 것을 규정하는 조문임. 이를 "행정각부"의 개념 범위를 제한하는 간접 규정으로 읽는 것은 헌법 제94조의 정신을 왜곡하는 것임. 행정각부의 장을 국무위원 중에서 임명하도록 한 것은 기획과 집행의 유기적 통일, 국회에 대한 출석·답변·해임건의 등 소관업무에 관한 책임 부여를 위한 것임
• 다수의견 비판 ②: 헌법 제96조는 행정각부에 해당하는 기관은 반드시 행정각부로 설치하여 그 설치·조직·직무범위를 법률로 정하라는 취지임. 성질상 행정각부에 속하는 기관도 법률로 국무총리 통할 밖의 대통령직속기관으로 설치할 수 있다는 다수의견은, 행정각부를 극소화하여 국무총리제도를 형해화시키는 결과를 낳을 수 있어 헌법 정신에 반함. 또한 상위법인 헌법을 기준으로 하지 않고 하위법인 정부조직법 제29조를 기준으로 삼아 주객이 전도되었음

국가안전기획부의 성격

• 국가안전기획부는 정보수집에 국한하지 않고 보안 및 범죄수사(내무부·법무부의 권한에 속하는 사항)를 담당하는 중앙행정기관임. 이는 성질상 헌법 제86조 제2항·제94조·제96조 소정의 "행정각부"에 해당함이 명백함
• 따라서 국가안전기획부를 행정각부에 넣지 아니하고 대통령 직속하에 두어 국무총리 통할을 받지 않도록 한 정부조직법 제14조 제1항은 헌법 제86조 제2항·제94조에 위반됨. 이에 따라 국가안전기획부법 전체도 위헌무효임

별개의견에 대한 비판

• 별개의견은 정부조직법 제14조 제1항의 위헌 여부를 판단함에 있어 "안전기획부가 행정각부에 해당하는가"라는 핵심 쟁점을 회피하고, 하위법인 국가안전기획부법의 내용으로 상위법인 정부조직법 제14조 제1항의 위헌 여부를 판단하는 오류를 범하였음. 정부조직법 제14조 제1항이 위헌이라면 국가안전기획부법은 설치 근거를 상실하여 내용 개선에 관계없이 위헌무효임

결론

• 국가안전기획부는 폐지하고 업무를 내무부·법무부에 이관하는 것이 가장 바람직하며, 존치한다면 담당업무를 정보수집에 한정하거나 행정각부의 하나로 하여 국무총리 통할하에 두어야 함. 헌법재판소가 헌법 정신을 왜곡하여 기존 권력을 옹호하는 것은 국민의 염원에 반함

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참조: 헌법재판소 1994. 4. 28. 선고 89헌마221 결정