결정요지

(1) 당사자능력

당사자능력이란 구체적 소송사건의 내용과 관계없이 일반적으로 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 자격을 의미함. 헌법 제111조 제1항 제4호의 국가기관 해당 여부는 '헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부' 등을 종합적으로 고려해야 함.

• 법무부장관: 헌법 제94조에 의해 설치된 국가기관으로서 헌법 제95조·정부조직법 제32조에 의해 독자적 권한을 부여받고 있으므로 당사자능력 인정
• 검사: 헌법 제4장에 명시적 설치 규정은 없으나, 헌법 제12조 제3항·제16조에 영장신청권 규정, 제89조 제16호에 검찰총장 임명 언급이 있고 검찰청법상 검사는 영장신청권·수사·공소제기 등 헌법과 법률에 의한 독자적 권한을 부여받고 있으므로 일응 당사자능력 인정

다만, 헌법 제12조 제3항·제16조의 '검사'는 검찰청법상 검사만을 지칭하는 것이 아니라 '검찰권을 행사하는 국가기관'으로서 일반적 의미의 검사를 의미함(헌재 2021. 1. 28. 2020헌마264등).

(2) 당사자적격

당사자적격이란 구체적 권한쟁의심판 사건에서 당사자로서 본안판단을 받을 수 있는 자격임. 피청구인의 처분으로 침해당했다고 주장하는 헌법상 또는 법률상 권한과 적절한 관련성이 인정되는 기관만이 청구인적격을 가짐.

• 검사들: 이 사건 법률개정행위가 검사의 수사 및 공소제기에 관한 권한을 조정·제한하는 내용이므로, 적절한 관련성 인정 → 청구인적격 인정
• 법무부장관: 이 사건 법률개정행위는 법무부장관의 독자적 권한(지휘·감독권)이 아닌 검사의 수사권·소추권을 제한하는 것을 주요 골자로 함. 수사권·소추권을 직접 행사하지 아니하는 법무부장관에게 이 사건 법률개정행위에 대하여 권한쟁의심판을 청구할 적절한 관련성이 있다고 보기 어려움 → 청구인적격 불인정

(3) 권한침해가능성 — 침해의 원인과 침해의 대상의 관계

국가기관의 '헌법상 권한'은 헌법에 의하여 직접 부여된 권한이므로 국회의 입법행위를 비롯한 다양한 국가기관의 작위·부작위로 침해될 가능성이 있음. 그러나 국가기관의 '법률상 권한'은 국회의 구체적인 입법행위에 의하여 비로소 그 내용과 범위가 형성되어 부여되는 것이므로, '국회의 입법행위'로는 침해될 수 없음. 국가기관의 법률상 권한은 국회의 입법행위에 의하여 형성·부여된 권한일 뿐, 역으로 국회의 입법행위를 구속하는 기준이 될 수 없음.

따라서 침해의 원인이 '국회의 입법행위'인 경우, 청구인의 '법률상 권한'을 침해의 대상으로 삼는 심판청구는 권한침해가능성을 인정할 수 없음.

(4) 수사권·소추권의 성격 — 헌법상 권한인지 여부

수사와 공소제기·유지는 본질적으로 행정에 속하는 사무이고 법률로써 폐지·소멸시킬 수 없는 헌법상 기능이므로, 수사권 및 소추권은 '대통령을 수반으로 하는 행정부'에 부여된 '헌법상 권한'임.

그러나 수사권 및 소추권이 행정부 중 '특정 국가기관'에 전속적으로 부여된 것으로 해석할 헌법상 근거는 없음. 헌법재판소는 다수의 선례를 통해, 헌법은 수사 및 공소제기의 주체·방법·절차에 관하여 직접적인 규정을 두고 있지 아니하므로, 행정부 내에서 수사권 및 소추권의 구체적인 조정·배분은 헌법사항이 아닌 입법사항임을 반복하여 판시함(헌재 1997. 8. 21. 94헌바2; 헌재 2008. 1. 10. 2007헌마1468; 헌재 2019. 2. 28. 2017헌바196; 헌재 2021. 1. 28. 2020헌마264등).

입법자는 검사·수사처검사·경찰·해양경찰·군검사·군사경찰·특별검사 등에게 수사권 및 소추권을 배분하여, 이를 특정 기관에 독점적·배타적으로 부여하지 않고 행정부 내의 국가기관 사이에서 구체적으로 조정·배분하고 있음.

(5) 영장신청권 조항에서 헌법상 검사의 수사권 도출 여부

헌법상 검사의 영장신청권은 제5차 개정헌법(1962)에서 처음 도입됨. 그 도입 취지는 종래 빈번히 야기되었던 검사 아닌 다른 수사기관의 영장신청에서 오는 인권유린의 폐해를 방지하고, 법률전문가인 검사를 거치도록 함으로써 다른 수사기관의 무분별한 영장신청을 막아 기본권침해가능성을 줄이기 위한 것임(헌재 1997. 3. 27. 96헌바28등). 즉, 수사과정에서 남용될 수 있는 강제수사를 '법률전문가인 검사'가 합리적으로 '통제'하기 위하여 도입된 것임.

헌법개정권자는 영장신청의 신속성·효율성 증진이 아니라 수사기관의 강제수사 남용 가능성을 경계하는 맥락에서, 제3자의 입장에서 강제수사의 오류와 무리를 통제하게 하기 위한 취지에서 영장신청권을 헌법에 도입한 것으로 해석됨. 따라서 검사의 영장신청권 조항에서 검사에게 헌법상 수사권까지 부여한다는 내용까지 논리 필연적으로 도출된다고 보기 어려움.

수사권 및 소추권이 본질적으로 '대통령을 수반으로 하는 행정부'에 부여된 헌법상 권한이고, 영장신청권이 '검사'에 부여된 헌법상 권한임은 다툼의 여지가 없으나(헌법 제12조 제3항, 제16조), 이를 바탕으로 헌법이 수사권을 검찰청법상 검사에게 부여한 것으로 해석하기는 어려움. 행정부 내에서 수사권의 구체적인 조정·배분의 문제는 입법사항이고, 입법권은 국회에 속하므로(헌법 제40조), 특정 범죄에 대한 수사권을 반드시 특정 기관에 전속시켜야 한다는 헌법적 근거나 논리적 당위성은 없음.

(6) 소결

• 국회가 입법사항인 수사권·소추권의 일부를 행정부 내 국가기관 사이에서 조정·배분하도록 법률을 개정한 것으로 인해 청구인 검사들의 헌법상 권한이 침해되거나 침해될 가능성이 없음
• 이 사건 법률개정행위는 검사의 영장신청권에 아무런 제한을 두고 있지 않으므로 헌법상 영장신청권 침해가능성도 없음
• 검사의 '법률상 권한'(수사권·소추권)은 그 자체로 국회의 법률개정행위로 인해 침해될 가능성이 없음
• 따라서 피청구인의 이 사건 법률개정행위로 인한 청구인 검사들의 헌법상 권한 침해가능성 불인정

4) 적용 및 결론

① 법무부장관의 청구인적격

• 법리: 권한쟁의심판청구에서 피청구인의 처분으로 침해당했다고 주장하는 권한과 적절한 관련성이 인정되는 기관만이 청구인적격을 가짐
• 포섭: 이 사건 법률개정행위는 수사권·소추권을 직접 행사하는 검사의 권한을 조정하는 것이 주요 골자임. 법무부장관의 지휘·감독권을 제한하는 내용이 아님이 명백하고, 검사들이 청구인으로 권한쟁의심판을 청구한 이상 수사권·소추권을 직접 행사하지 아니하는 법무부장관에게 이 사건 법률개정행위에 대한 적절한 관련성을 인정하기 어려움
• 결론: 청구인 법무부장관 청구인적격 불인정 → 각하

② 검사들의 권한침해가능성

• 법리: 국회의 입법행위를 침해의 원인으로 하는 경우, 침해의 대상인 청구인의 '법률상 권한'에 대한 권한침해가능성은 인정될 수 없음. 행정부 내 수사권·소추권의 구체적 조정·배분은 입법사항임
• 포섭: 청구인 검사들이 다투는 개정 검찰청법 제4조 제1항 제1호 가목, 제4조 제2항, 개정 형사소송법 제196조 제2항, 제198조 제4항, 제245조의7 제1항은 수사권·소추권을 조정·배분하는 내용으로, 이는 검사의 '법률상 권한'에 해당함. 수사권·소추권이 행정부에 부여된 헌법상 권한임은 인정되나, 이를 검찰청법상 검사에게 전속적으로 부여한 헌법상 근거가 없으므로 법률에 의해 구체적으로 형성된 검사의 법률상 수사권·소추권은 국회의 법률개정행위로 침해될 가능성이 없음. 영장신청권은 이 사건 법률개정행위의 제한 대상이 아니므로 헌법상 영장신청권 침해가능성도 없음
• 결론: 청구인 검사들의 권한침해가능성 불인정 → 각하

최종 결론(주문): 이 사건 심판청구를 모두 각하함

5) 반대의견

재판관 이선애, 이은애, 이종석, 이영진의 권한침해확인청구에 대한 반대의견 (4인)

가. 적법요건에 대한 판단

• 검사의 당사자능력: 헌법 제12조 제3항·제16조의 영장신청권, 제89조 제16호의 검찰총장 임명 규정으로 헌법은 '검사'라는 국가기관의 설치를 규정함. 검찰청법상 검사의 검찰청 소속은 설치 여부가 아닌 소속 기관을 법률로 정한 것에 불과함. 검사는 헌법에 의해 설치된 국가기관으로서 헌법과 법률에 의하여 독자적 권한을 부여받고 있으며, 권한쟁의 해결을 위한 다른 적당한 기관·방법이 없으므로 당사자능력 인정됨
• 법무부장관의 청구인적격: 이 사건 법률개정행위는 개별 검사의 수사권·소추권 제한에 그치지 않고, 법무부장관의 일반적 지휘·감독권, 검찰조직 전반의 운용 및 검사·검찰청 직원 보직에 관한 권한에도 영향을 미치므로, 검사에 관한 관장 사무에 대한 권한의 침해를 주장하는 법무부장관에게도 청구인적격 인정됨
• 권한침해가능성: 이 사건 법률개정행위는 검사의 수사권·소추권 범위를 축소하고 국회의 통제를 가하는 내용이므로, 피청구인의 처분으로 인한 청구인들의 권한침해가능성 인정됨

나. 이 사건 법률개정행위의 절차로 인한 권한침해 여부

(1) 판단 기준

의회민주주의의 기본원리인 다수결의 원칙은 소수파에게 토론에 참가하여 반대의견을 밝힐 기회를 보장하여 공개적이고 합리적인 토론을 거쳐 다수의 의사로 결정한다는 데 정당성의 근거가 있음(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7). 헌법 제49조의 다수결원칙은 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 상호 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동·조정될 수 있음을 전제로 하며, 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구함. 헌법 제49조 후문은 회의 주재자가 다른 구성원과 동등한 지위의 표결권을 넘는 결정권을 갖지 못하도록 하여 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립적 지위를 엄격하게 요구함.

입법절차상 법위반의 정도와 내용이 의회입법의 우위의 근본적인 근거를 훼손할 정도의 중대한 헌법 위반에 이르렀다면, 국회 밖 국가기관의 권한을 제한하는 것을 정당화할 헌법상 근거가 없게 됨.

(2) 법제사법위원회 의결 절차의 위헌·위법

• 민형배 의원은 더불어민주당 당론에 따른 입법에 적극적 역할을 담당하면서도, 조정위원회 구성 시 비교섭단체 몫 조정위원이 되기 위하여 탈당함. 법제사법위원회 위원장은 이를 알고도 민형배 의원을 비교섭단체 몫 조정위원으로 선임하여 제1교섭단체 소속 3인 + 민형배 의원 1인으로 의결정족수(재적 6인의 3분의 2인 4명)를 충족시켜 미리 가결의 조건을 만들어 둠
• 조정위원회에서 축조심사·질의·토론이 모두 생략된 채 약 17분 만에 의결, 법제사법위원회 전체회의도 약 8분 만에 실질적 토론 없이 가결 선포
• 이는 국회법 제57조의2(안건조정제도) 및 제58조(위원회 안건심사절차) 위반이고, 헌법 제49조(다수결원칙, 회의 주재자의 중립성) 위반에 해당함
• 이러한 하자는 의결정족수 충족과 관련된 중대한 헌법 위반으로, 하자가 없었다면 법률안이 본회의에 부의·상정될 수 없었을 것임이 명백

(3) 본회의 의결 절차의 위헌·위법

• 제395회·제396회 국회(임시회) 회기를 각각 당일 종료·당일 1일로 결정함으로써 무제한토론 종결동의의 재적의원 5분의 3 이상 의결정족수와 24시간 최소 보장 시간을 잠탈함 → 국회법 제106조의2 제6항 위반
• 무제한토론이 예정되지 않은 제397회 국회(임시회) 회기는 30일로 결정된 점에서 위 회기결정이 무제한토론을 신속히 종결하기 위한 것임이 명백
• 형사소송법 일부개정법률안(대안) 수정안에 원안에 없었던 고발인 이의신청권 배제 조항(개정 형사소송법 제245조의7 제1항)을 포함시킨 것은, 원안과 동일한 주제를 다루지 않아 '원안의 내용과 수정안의 내용 사이의 직접 관련성'이 없음 → 국회법 제95조 제5항 위반
• 검찰청법 개정 수정안에 대해 제안설명만 듣고 토론 없이 표결 → 실질적 토론 기회 미보장, 헌법 제49조 위반
• 이러한 하자는 본회의에서 의결된 법률안의 주요 내용의 성립과 관련된 중대한 헌법 위반이며, 하자가 없었다면 청구인들의 권한을 제한하는 입법이 이루어지지 못했을 것임이 명백
• 결론: 절차상 하자로 인한 청구인들의 권한침해 인정

다. 이 사건 법률개정행위의 내용으로 인한 권한침해 여부

(1) 검사의 소추권·수사권에 관한 판단 기준

소추기능과 수사기능은 법률로써 폐지할 수 없는 '국가기능'이므로 '헌법상 권한'임. '헌법상 검사'는 헌법 제12조 제3항·제16조의 영장신청권자로서 준사법기관의 성격을 가지며, 소추권·수사권을 행사함.

검사의 소추권·수사권 제한 입법에는 기능적 권력분립의 관점에서 준사법작용인 소추·수사기능의 객관성·중립성·독립성을 훼손해서는 안 된다는 헌법상 한계가 있음. 검사가 기소 여부에 관한 결정권이 없는 상태에서 상급자의 지휘·감독을 받으면 행정작용의 상하위계적 성격이 사법작용의 독립성을 압도하게 됨. 경찰에 법률상 수사권을 부여하는 경우 반드시 준사법기관인 검사가 수사의 실효성과 적법성을 통제할 수 있어야 함.

법치국가원리에 따라 검사의 수사권·소추권을 제한하는 입법이 국회 스스로 마련한 다른 제도와 명백하게 모순되어 기능이 정상적으로 실현되지 못하도록 한다면, 법치국가원리에 따른 입법의 한계를 일탈한 것임.

(2) 개별 조항별 판단

• 개정 검찰청법 제4조 제2항(수사개시 검사의 공소제기 금지): 부패·경제범죄 등 정치권력·경제적·사회적 권력의 영향이 강하게 작용할 위험이 있는 범죄 영역에서, 검찰청법 제7조의 지휘·감독권과 결합하여 공소제기 검사가 수사개시 검사를 지휘할 수 있도록 제도화하고 검찰조직의 상하위계를 강화함. 소추기능의 핵심인 기소 여부 결정권 없이 상급자 지휘·감독을 받으면 행정작용의 상하위계적 성격이 사법작용의 독립성을 압도하여 직무상 독립성 본질적으로 훼손됨 → 소추권·수사권의 본질적 내용 침해

• 개정 검찰청법 제24조 제4항(검찰총장의 국회 분기별 보고의무): 부패·경제범죄 등에 대한 수사 개시 가능 부서의 직제·소속 검사·공무원·파견 내역 등 현황을 분기별로 국회에 보고하도록 함. 국회의 국정통제권한에는 재판이나 범죄수사 및 소추 등 사법적 성격을 가진 작용에는 관여하지 못한다는 한계가 있음. 이 조항은 개정 검찰청법 제4조 제2항과 결합하여 검찰조직 내 강화된 상하위계를 통해 국회 내 정치세력이 수사·기소 문제에 영향력을 행사할 수 있도록 하여 직무상 독립성 훼손 → 소추권·수사권의 본질적 내용 침해

• 개정 형사소송법 제196조 제2항(특정 유형 송치사건 보완수사 범위 제한): 시정조치요구 불이행, 위법한 체포·구속 의심, 불송치결정 이의신청에 따른 송치사건(모두 사법경찰관의 1차 수사에 위법의 의심 또는 수사미진 가능성이 있는 경우)에 대해 오히려 검사의 직접 보완수사 범위를 '동일성을 해치지 않는 범위 내'로 제한함. 수사 실효성 확보가 더 절실한 유형에서 오히려 수사 실효성이 저하되고, 검사가 소추권·수사권을 행사할 때 형사피의자·형사피해자를 합리적 이유 없이 차별 취급하도록 하여 절차적 기본권 보장 의무를 준수할 수 없게 함 → 직무상 객관성·중립성 훼손, 소추권·수사권의 본질적 내용 침해

• 개정 형사소송법 제245조의7 제1항(고발인의 이의신청권 배제): 고발인의 이의신청권 배제로 인해 사건이 검사에게 송치되지 않고 종결될 경우 검사의 소추권 행사가 사실상 불가능해짐. 사법경찰관의 재수사요청 요건이 매우 엄격하고 제한적이어서 소추권 회복이 매우 어려움. 국가적·사회적 중요 법익 보호를 위한 기관 고발 사건 및 사회적 약자 피해 고발 사건에서 수사 실효성이 크게 저하됨. 준사법기관인 검사의 소추권을 배제하고 상하위계가 강한 경찰조직에 '공소제기 여부를 결정하는 권한'의 일부를 사실상 이전하면서 준사법적 통제를 극도로 제한함 → 소추·수사기능의 준사법적 성격에 반하며 직무상 객관성·중립성 훼손, 소추권·수사권의 본질적 내용 침해. 또한 검찰청법상 항고·재항고 및 재정신청제도의 기능을 상당 부분 상실시켜 법치국가원리에 따른 입법형성의 한계 일탈

• 개정 검찰청법 제4조 제1항 제1호 가목(수사개시 범죄 범위 축소): 개정 형사소송법 제196조 제2항·제245조의7 제1항과 결합하여 청구인들 중 검사들의 소추권·수사권의 본질적 내용 침해

(3) 법무부장관의 권한침해 여부

검사들의 소추권·수사권의 본질적 내용이 침해된 근거와 동일한 이유로, 이 사건 법률개정행위는 법무부장관이 관장하는 검찰 및 검사에 관한 사무 중 소추·수사의 본질을 훼손하는 내용을 규정하였으므로, 법무부장관의 관장 사무를 구체적으로 정하는 입법의 한계를 일탈함. 특히 개정 검찰청법 제4조 제2항(검사 보직에 관한 권한 침해), 개정 형사소송법 제245조의7 제1항(해당 영역에서 검찰 관장 사무 배제로 행정경찰의 지휘·감독만 받게 됨), 개정 검찰청법 제24조 제4항(지휘·감독권 및 검찰조직 운용 권한 침해)이 법무부장관의 권한을 침해함.

결론(반대의견): 이 사건 심판청구는 모두 적법하며, 이 사건 법률개정행위의 절차 및 내용 모두에 있어 검사들의 헌법상 소추권·수사권과 법무부장관의 검사에 관한 관장 사무에 대한 권한을 각각 침해함.

재판관 이은애, 이종석, 이영진의 무효확인청구에 대한 반대의견 (3인)

이 사건 법률개정행위가 헌법을 중대하게 위반하여 청구인들의 권한을 침해하였으므로 권한침해확인에 그치지 않고, 이 사건 법률개정행위를 취소하여야 함. 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분을 취소할지 무효확인할지는 헌법재판소의 재량이며, 권한침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 권한과 피청구인 처분의 헌법적 의의, 권한질서 회복의 이익을 종합 고려하여야 함. 법률의 제·개정행위에 대하여 취소결정을 하면 헌법재판소법 제67조 제2항에 의해 처분의 상대방에 대해 이미 생긴 효력에는 영향을 미치지 않음. 이 사건에서 권한침해의 사유는 어느 모로 보나 헌법적으로 중대하고 개정 법률의 효력이 유지되는 한 기본권 침해 등이 언제든 발생할 수 있으므로, 법적 안정성을 고려하여 무효확인결정이 아닌 취소결정을 하여야 함.

재판관 이선애의 무효확인청구에 대한 반대의견 (1인)

국회의 입법관련 행위에 대한 형성적 결정(취소·무효확인)은 원칙적으로 자제하여야 하나, 수평적·수직적 권력 상호간의 견제와 균형을 근본적으로 훼손하여 헌법재판소가 사법적 자제를 유지해서는 헌법적 가치질서 및 헌법의 규범적 효력을 보호할 수 없는 경우에는 예외적으로 취소 또는 무효확인결정을 할 수 있음. 이 사건에서는 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 부인하는 중대한 하자가 있고 피청구인에게 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없으므로, 법적 안정성 및 위헌법률심판 결정과의 균형을 고려하여 무효확인결정이 아닌 취소결정을 하여야 함.

참조: 헌법재판소 2023. 3. 23. 선고 2022헌라4 결정