결정요지

① 적법요건 판단

(이 사건 통신자료 취득행위)

• 이 사건 법률조항에 의한 통신자료 제공요청은 임의수사에 해당하고, 통신자료 취득행위는 공권력주체가 아닌 사인인 전기통신사업자가 임의로 제공함으로써 이루어진 것임
• 전기통신사업법은 전기통신사업자에게 협조의무를 명시하고 있지 않고, 제공요청에 응하지 아니한 경우의 강제수단도 마련하지 않음; 피청구인들과 전기통신사업자 사이에 상하관계 없고, 미응낙 시 법적 불이익도 없음; 수사기관의 요청으로 인한 심리적 압박감은 간접적·사실적 불이익에 불과함
• 따라서 이 사건 통신자료 취득행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니함 → 각 청구인들의 통신자료 취득행위에 대한 심판청구는 부적법

(이 사건 법률조항 — 직접성)

• 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 법령 자체에 의하여 자유의 제한·의무의 부과·권리 또는 법적 지위의 박탈이 생겨야 함. 다만 집행행위가 있더라도 집행행위를 대상으로 하는 구제절차가 없거나 권리구제의 기대가능성이 없는 경우 또는 법규범 내용이 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무·내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태인 경우에는 예외적으로 기본권침해의 직접성 인정 가능
• 이 사건 법률조항으로 인한 기본권 제한은 사인인 전기통신사업자의 임의적인 통신자료 제공이 필수적인 요건이 되므로, 직접적인 불복수단 존재 여부 불분명하고 이용자는 다른 절차를 통해 권리구제를 받지 못할 가능성이 큼; 또한 최소한 영장주의·적법절차원칙 위반과 관련하여서는 법률 그 자체에 의하여 청구인들의 법적 지위에 영향을 미침
• 따라서 이 사건 법률조항의 기본권침해 직접성 인정; 이와 견해를 달리한 2010헌마439 결정은 저촉되는 범위 내에서 변경

(청구기간)

• 기본권침해의 사유가 구체적으로 발생한 것은 수사기관 등이 통신자료를 취득한 시점이고, 전기통신사업자가 청구인들에게 통신자료 제공내역 결과 통지서를 제공한 시점에 이를 알았다고 할 것임
• 전기통신사업법은 이용자에 대한 사후통지절차를 마련하고 있지 않으므로, 통신자료 취득일로부터 1년이 도과한 후에 청구한 경우에도 이용자에게 과실·책임이 없음 → 정당한 사유 인정
• 다만, 청구인 유○○·박○○·신○○·김○○·장○○(5인)은 전기통신사업자로부터 통신자료 제공내역 결과 통지서를 받아 기본권침해 사유 발생을 확인한 날부터 90일이 도과한 이후에 청구하였고 정당한 이유 없음 → 청구기간 도과로 부적법

② 본안 판단

(영장주의 위배 여부)

• 헌법 제12조 제3항·제16조가 규정하는 영장주의의 본질은 체포·구속·압수·수색 등 기본권을 제한하는 강제처분을 함에 있어서 중립적인 법관의 구체적 판단을 거쳐야 한다는 데에 있음
• 이 사건 법률조항은 전기통신사업자에게 수사기관의 통신자료 제공요청에 응하거나 협조하여야 할 의무를 부과하지 않으며, 달리 전기통신사업자의 통신자료 제공을 강제할 수 있는 수단을 마련하지 않음 → 임의수사에 해당하여 영장주의가 적용되지 아니함
• 이 사건 법률조항은 영장주의에 위배되지 아니함

(명확성원칙 위배 여부)

• 법규범이 명확한지 여부는 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 판단; 문언뿐만 아니라 입법목적·입법취지·입법연혁·체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 합리적인 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있음
• '국가안전보장'이란 국가의 독립·영토의 보전·헌법과 법률의 기능·헌법에 의하여 설치된 국가기관의 유지 등을 의미하고, '위해'란 위험을 발생시키는 것을 의미하므로, '국가안전보장에 대한 위해'는 국가의 존립이나 헌법의 기본질서에 위험을 발생시킬 수 있는 경우로 해석됨; 전기통신사업법 제83조의 통신비밀 엄격 보호 취지에 비추어 '국가안전보장에 대한 위해를 방지하기 위한 정보수집'은 목적 달성에 요구되는 최소한의 범위 내 정보수집으로 해석됨
• 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 그 취지를 충분히 예측할 수 있음
• 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위배되지 아니함

(과잉금지원칙 위배 여부)

(1) 목적의 정당성·수단의 적합성

• 수사기관 등이 전기통신사업자에게 통신자료 제공요청을 통해 통신자료를 취득할 수 있도록 함으로써 수사·형의 집행·국가안전보장 활동의 신속성·효율성을 도모하고 실체적 진실발견, 국가형벌권의 적정한 행사 및 국가안전보장에 기여 → 목적의 정당성 및 수단의 적합성 인정

(2) 침해의 최소성

• 이 사건 법률조항이 제공 요청할 수 있는 정보는 '성명·주민등록번호·주소·전화번호·아이디·가입일 또는 해지일'로, 수사나 국가안전보장 유지를 위해 취득이 불가피한 최소한의 기초정보임; 전화번호·주소·주민등록번호가 포함되어 있으나 수사의 신속성·정확성을 위해 불가피함
• 통신자료 제공요청 사유는 '수사·형의 집행·국가안전보장에 대한 위해 방지를 위한 정보수집'으로 한정; 수사는 범죄혐의를 의심할 만한 이유가 있는 상황에서 필요한 최소한도의 범위 내에서만 허용, 형의 집행도 형 집행 목적 달성을 위한 필요한 최소한도 내에서만 허용, 국가안전보장에 대한 위해는 단순한 질서위반이 아니라 국가의 존립·헌법의 기본질서에 대한 위험 발생으로 한정됨
• 통신자료 제공요청 방법(요청사유·연관성·자료범위 기재 서면), 대장 비치(1년 보관), 연 2회 과학기술정보통신부장관 보고·점검, 중앙행정기관의 장에 대한 통지, 수사기관의 비밀엄수의무 등 사전·사후 관리 규정 마련
• 침해의 최소성에 위배되지 아니함

(3) 법익의 균형성

• 수사기관 등에 제공되는 개인정보는 성명 등 가장 기초적인 정보에 한정되고 민감정보 포함되지 않으며, 제공요청 사유도 한정됨

• 신속하고 효율적인 수사·형 집행, 실체적 진실발견, 국가형벌권의 적정한 행사·국가안전보장 등의 공익에 비해 제한되는 사익이 더 크다고 보기 어려움

• 법익의 균형성에 위배되지 아니함

• 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해한다고 볼 수 없음

(적법절차원칙 위배 여부)

• 헌법 제12조의 적법절차원칙은 형사절차뿐만 아니라 모든 국가작용 전반에 적용됨; 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료 제출의 기회를 부여할 것 등이 중요한 절차적 요청임; 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 규율 사항의 성질·관련 당사자의 권리와 이익·절차 이행으로 제고될 가치·국가작용의 효율성·절차에 소요되는 비용·불복의 기회 등 다양한 요소를 비교하여 개별적으로 판단
• 통신자료 취득 사실은 이용자에게 사전 고지되지 않고, 취득 후에도 이용자에게 별도로 통지되지 않아 이용자는 별도로 열람 요구를 하지 않는 한 제공 여부를 알 수 없음; 당사자에 대한 통지는 당사자가 기본권 제한 사실을 확인하고 그 정당성 여부를 다툴 수 있는 전제조건이라는 점에서 매우 중요; 수사나 정보수집 활동에 신속성·밀행성 확보가 필요하다고 하여 헌법상 절차적 요청을 외면하는 것은 허용되지 않음
• 통신자료 취득 이후에는 수사 등 정보수집 목적에 방해가 되지 않는 범위 내에서 취득사실을 통지하는 것이 얼마든지 가능함; 통지로 수사나 정보수집 활동에 어려움이 발생하거나 다른 사람의 기본권 침해 우려가 있다면, ① 증거인멸·도주 등 객관적 사유에 따른 통지의 예외 사유 마련, ② 원칙적으로 취득 후 일정 기간 내 통지하되 보안유지 필요성 등 특별한 사유가 있는 경우 수사·정보수집 활동 종료 후 일정 기간 내 고지, ③ 구체적 요청사유 공개가 다른 사람의 기본권 침해 우려 있는 경우에는 통지 사실만 고지하고 구체적 요청사유는 통지 제외하는 방법 등 가능함
• '개인정보 보호법' 제35조 제1항에 따른 열람 청구는 요청일로부터 1년 전까지만 가능하고, 열람 가능한 요청사유가 관행적으로 '전기통신사업법 제83조 제3항'으로만 기재되어 구체적 사유를 알기 어려우며, 일반 국민들이 자신의 통신자료 제공을 의심하지 않는 경우가 대부분이어서 이것이 법령에 의한 사후통지절차를 대체할 수 없음
• 이 사건 법률조항이 통신자료 취득에 대한 사후통지절차를 규정하지 않은 것은 적법절차원칙에 위배하여 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해함

(헌법불합치결정의 필요성)

• 이 사건 법률조항은 통신자료 취득 자체가 위헌인 것이 아니라 사후통지절차를 마련하지 않은 것이 위헌이므로, 단순위헌결정으로 효력을 상실시키면 통신자료 취득 근거규정이 없어져 법적 공백 발생
• 헌법불합치결정을 선고하되, 입법자의 개선입법이 있을 때까지 잠정적용 명함; 늦어도 2023. 12. 31.까지 개선입법 하여야 함

4) 적용 및 결론

① 이 사건 통신자료 취득행위에 대한 심판청구 적법요건

• 법리: 헌법소원의 대상이 되는 '공권력의 행사'란 국가기관·공공단체 등의 고권적 작용으로서 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 함
• 포섭: 이 사건 통신자료 취득행위는 공권력주체가 아닌 사인인 전기통신사업자가 임의로 제공함으로써 이루어진 것임; 전기통신사업자에게 협조의무 없고 강제수단 없으며 법적 불이익도 없음; 심리적 압박감은 간접적·사실적 불이익에 불과
• 결론: 공권력의 행사에 해당하지 아니하므로 통신자료 취득행위에 대한 심판청구는 부적법 → 각하

② 이 사건 법률조항에 대한 직접성

• 법리: 집행행위에 대한 구제절차가 없거나 권리구제의 기대가능성이 없는 경우, 또는 법규범 내용이 집행행위 이전에 이미 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 경우 직접성 예외적 인정 가능
• 포섭: 이 사건 통신자료 취득행위에 대한 직접적인 불복수단 존재 여부 불분명하고, 이용자는 다른 절차를 통해 권리구제를 받지 못할 가능성이 큼; 영장주의·적법절차원칙 위반과 관련하여 법률 자체에 의하여 청구인들의 법적 지위에 영향을 미침
• 결론: 기본권침해의 직접성 인정; 2010헌마439 결정을 저촉 범위 내에서 변경

③ 청구기간

• 법리: 기본권침해 사유가 있음을 안 날로부터 90일·사유가 있는 날로부터 1년 이내 청구; 청구기간 도과에 정당한 사유 있는 경우 허용
• 포섭: 사후통지절차 미비로 이용자가 통신자료 제공사실을 알 수 없어 과실·책임 없음 → 1년 도과에 정당한 사유 인정; 청구인 유○○·박○○·신○○·김○○·장○○ 5인은 통신자료 제공내역 결과 통지서 수령일로부터 90일이 도과한 후 청구·정당한 사유 없음
• 결론: 5인의 심판청구는 청구기간 도과로 부적법 → 각하

④ 영장주의 위배 여부

• 법리: 영장주의의 본질은 강제처분에 있어서 중립적인 법관의 구체적 판단을 거쳐야 한다는 데에 있음
• 포섭: 이 사건 법률조항은 전기통신사업자에게 통신자료 제공 의무를 부과하지 않고 강제수단도 없어 임의수사에 해당 → 영장주의 적용 대상인 강제처분이 아님
• 결론: 영장주의에 위배되지 아니함

⑤ 명확성원칙 위배 여부

• 법리: 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부로 판단; 문언·입법목적·입법취지·체계 등을 종합한 해석방법으로 합리적인 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있음
• 포섭: '국가안전보장에 대한 위해'는 국가의 존립·헌법의 기본질서에 위험을 발생시키는 경우로 해석 가능; 전기통신사업법 제83조의 통신비밀 엄격 보호 취지에 비추어 최소한의 범위 내 정보수집으로 해석됨; 건전한 상식을 가진 사람이라면 취지 충분히 예측 가능
• 결론: 명확성원칙에 위배되지 아니함

⑥ 과잉금지원칙 위배 여부

(가) 제한되는 기본권

• 개인정보자기결정권: 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 이용되도록 할 것인지를 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리; 헌법 제10조 제1문 일반적 인격권 및 헌법 제17조 사생활의 비밀과 자유에 의하여 보장

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

• 수사·형의 집행·국가안전보장 활동의 신속성·효율성 도모, 실체적 진실발견, 국가형벌권의 적정한 행사 및 국가안전보장에 기여 → 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

• 전기통신사업자에 대한 통신자료 제공요청을 통해 통신자료를 취득하는 것은 목적 달성을 위한 적합한 수단 → 인정

(3) 침해의 최소성

• 제공되는 정보는 수사나 국가안전보장 유지를 위해 취득이 불가피한 최소한의 기초정보에 한정; 제공요청 사유가 '수사·형의 집행·국가안전보장에 대한 위해 방지를 위한 정보수집'으로 한정되고 각각 필요한 최소한도 범위 내에서만 허용; 서면 요청·대장 비치·보고·통지 등 사전·사후 관리 규정 마련
• 침해의 최소성에 위배되지 아니함

(4) 법익의 균형성

• 제공되는 개인정보는 가장 기초적인 정보에 한정되고 민감정보 미포함; 달성하고자 하는 공익(신속한 수사·형 집행·국가안전보장)에 비해 제한되는 사익이 더 크다고 보기 어려움
• 법익의 균형성에 위배되지 아니함
• 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되어 개인정보자기결정권을 침해하지 아니함

⑦ 적법절차원칙 위배 여부

• 법리: 적법절차원칙은 모든 국가작용 전반에 적용됨; 당사자에 대한 적절한 고지와 의견 및 자료 제출의 기회 부여가 중요한 절차적 요청; 구체적 절차의 내용·정도는 규율 사항의 성질·관련 당사자의 권리와 이익 등 다양한 요소를 비교하여 개별적으로 판단
• 포섭: 이 사건 법률조항은 사후통지절차를 전혀 마련하지 않아 이용자는 자신의 통신자료가 수사기관에 제공되었음을 알 수 없고 개인정보에 대한 통제기회를 전혀 가질 수 없음; 수사 목적 방해 없는 범위 내에서 사후통지가 가능하고, 통지의 예외 사유나 구체적 요청사유 비공개 방법 등으로 밀행성 유지도 가능함; '개인정보 보호법' 상 열람 청구는 1년간 열람 한정·요청사유 구체 확인 불가·일반 국민의 적극적 활용 기대 어려워 사후통지절차를 대체할 수 없음
• 결론: 이 사건 법률조항이 통신자료 취득에 대한 사후통지절차를 규정하지 않은 것은 적법절차원칙에 위배하여 개인정보자기결정권을 침해함

⑧ 최종 결론(주문)

• 이 사건 통신자료 취득행위에 대한 심판청구 및 청구인 유○○·박○○·신○○·김○○·장○○의 심판청구: 각하
• 이 사건 법률조항: 헌법불합치, 2023. 12. 31.을 시한으로 입법자 개선 시까지 잠정적용

5) 반대의견

재판관 이석태·이영진·김기영·문형배·이미선의 이 사건 통신자료 취득행위에 대한 별개의견

요지

• 이 사건 통신자료 취득행위의 공권력행사성은 인정하되, 권리보호이익이 없음을 이유로 각하하여야 함

공권력행사성 인정 근거

• 수사기관 등의 제공요청만으로도 전기통신사업자는 상당한 부담을 가질 수밖에 없고, 응하지 아니하면 수사기관이 압수·수색 영장을 집행하여 업무에 지장이 초래될 수 있어 전기통신사업자가 요청을 거절할 가능성 높지 않음
• 이 사건 통신자료 취득행위는 대인적으로는 전기통신사업자를 상대방으로 하지만 대물적으로는 청구인들에 대한 행위임; 공권력행사 해당 여부는 전기통신사업자가 아니라 이용자인 청구인들을 기준으로 판단하여야 함
• 이 사건 통신자료 취득행위는 청구인들의 의사와 무관하게 청구인들이 개입할 여지 없이 이루어졌고, 수사기관 등이 통신자료를 취득한 순간 곧바로 청구인들의 법적 지위가 불리하게 변화됨
• 따라서 이 사건 통신자료 취득행위는 피청구인들이 우월적 지위에서 청구인들의 통신자료에 대하여 대물적으로 행하는 수사행위로서 권력적 사실행위에 해당하고, 공권력행사에 해당함

권리보호이익 부재에 의한 각하

• 이 사건 통신자료 취득행위는 이미 종료되어 주관적 권리보호이익 소멸; 헌법질서 수호를 위해 반복 침해 위험 및 헌법적 해명의 긴요성이 있는 경우 예외적으로 심판청구 이익 인정 가능
• 그런데 청구인들이 종국적으로 다투고자 하는 것은 이 사건 법률조항의 위헌성임; 이 사건 법률조항에 대한 심판청구 적법성을 인정하여 본안 판단에 나아가는 이상, 이 사건 통신자료 취득행위에 대해서는 별도로 심판청구 이익을 인정할 실익이 없음
• 이 사건 통신자료 취득행위에 대한 심판청구는 권리보호이익이 인정되지 아니하여 부적법 → 각하

재판관 이종석의 이 사건 법률조항에 대한 별개의견

요지

• 이 사건 법률조항은 적법절차원칙 위배 외에 과잉금지원칙에도 위배됨

침해의 최소성 위배

• 이 사건 법률조항은 통신자료를 요청할 수 있는 사유를 '수사·형의 집행·국가안전보장에 대한 위해를 방지하기 위한 정보수집'이라는 매우 포괄적인 사유로 정하고 있음; '수사'의 범위에는 사실상 수사기관의 모든 활동이 포함될 여지가 있고, '국가안전보장에 대한 위해를 방지하기 위한 정보수집'은 그 시기·종기가 특정되지 않아 범위가 매우 넓음; '형의 집행'은 실제로 피고인 도주 등 한정된 경우에만 필요함에도 포괄적으로 규정
• 사안의 중대성·긴급성·다른 수단의 불가능성·형 집행 곤란·국가안전보장에 대한 현실적 개연성 등으로 한정하여 통신자료 제공요청이 필요한 최소한의 경우에만 허용하도록 요구됨
• 통신자료 중 주민등록번호는 다른 민감한 정보로의 연결자 역할을 할 수 있고, 기초적인 통신자료도 다른 통신 메타데이터와 결합·분석될 경우 개인의 행동·사회적 관계·취향·정치성 등을 나타내는 민감한 정보로 진화할 수 있음; 초기 단계 특정 목적을 위해서는 성명·생년월일·주소·전화번호 정도만으로도 충분
• 이 사건 법률조항은 취득한 통신자료의 보관기간·폐기절차 등 사후관리에 관한 직접적인 규정 전혀 마련하지 않음; 취득 주체 범위가 매우 광범위함에도 각 기관 실무에 따라 별개로 관리됨; 정보는 기간 제한 없이 보관 가능하여 목적 외 악용 가능성 부정하기 어려움
• 침해의 최소성에 위배됨

법익의 균형성 위배

• 통신자료가 파생정보와 결합하여 개인의 민감한 정보에 대한 접근을 허용할 위험이 있고, 광범위하게 장기간 수집·이용될 수 있음; 이는 개인정보자기결정권에 대한 중대한 제한으로서 달성하고자 하는 공익에 비해 제한되는 사익이 더 큼
• 법익의 균형성도 인정되지 아니함

결론

• 이 사건 법률조항은 사후통지절차를 두지 않아 적법절차원칙에 위배될 뿐만 아니라 위와 같은 사유로 과잉금지원칙에도 위배되어 개인정보자기결정권을 침해함

참조: 헌법재판소 2022. 7. 21. 선고 2016헌마388 결정