공직선거법 제189조 제1항 제1호 위헌확인 (위헌,각하) 등

2020헌마956 공직선거법 제189조 제1항 제1호 위헌확인 등

1) 쟁점

적법요건 판단

청구인 사회변혁노동자당: 심판청구 당시 중앙선거관리위원회에 등록된 정당이 아닌 비법인사단에 불과하여, 비례대표선거에 참여하는 정당의 의석배분방식을 규정한 심판대상조항에 대해 기본권침해의 자기관련성 인정 여부가 문제됨
나머지 청구인들: 적법요건 충족 여부

본안 판단

심판대상조항(공직선거법 제189조 제1항 제1호)이 평등선거원칙에 위배하여 청구인들의 선거권·피선거권·평등권을 침해하는지 여부
심판대상조항만 위헌선언 시 관련조항(제189조 제1항 제2호)에 대한 처리 방법

2) 사실관계

사건개요

2020헌마956: 청구인들(국회의원 선거권자, 정당, 비법인사단)은 제21대 국회의원선거 비례대표선거에서 청구인 정당들이 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표하지 못해 비례대표의석을 배분받지 못하자, 공직선거법 제189조 제1항 제1호가 평등권 등을 침해한다고 주장하며 2020. 7. 14. 헌법소원심판을 청구함
2024헌마271: 청구인들(제22대 국회의원선거 대한상공인당 비례대표후보자들)은 위 조항이 평등권 등을 침해한다고 주장하며 2024. 3. 26. 헌법소원심판을 청구함. 이후 실시된 제22대 국회의원선거에서 대한상공인당은 100분의 3 이상을 득표하지 못해 비례대표의석을 배분받지 못함

침해 원인 공권력 행사

공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 제189조 제1항 제1호: 비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당에 한해 비례대표의석을 배분하도록 규정한 저지조항
청구인들은 위 조항이 선거권·피선거권·평등권을 침해한다고 주장함

당사자 주장

청구인들: 심판대상조항이 의석할당정당과 그렇지 못한 정당 및 그 유권자를 차별하여 평등선거원칙에 위배되고 선거권·피선거권·평등권을 침해함
이해관계인(법무부장관 등): 저지조항은 의회의 안정적 기능 확보를 위한 입법형성의 범위 내임

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
공직선거법 제189조 제1항 제1호	임기만료에 따른 비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당을 의석할당정당으로 규정
공직선거법 제189조 제1항 제2호	임기만료에 따른 지역구국회의원선거에서 5 이상의 의석을 차지한 정당을 의석할당정당으로 규정
헌법 제11조 제1항	평등권 — 법 앞에 평등하며 성별·종교·사회적 신분에 의한 차별 금지
헌법 제41조, 제67조	선거원칙 — 보통·평등·직접·비밀선거 원칙
헌법 제25조	피선거권 — 법률이 정하는 바에 의해 공무담임권 보장

결정요지

적법요건 판단

청구인 사회변혁노동자당은 심판청구 당시 중앙선거관리위원회에 등록된 정당이 아닌 비법인사단에 불과함. 비례대표선거에 참여하는 정당의 의석배분방식을 규정한 심판대상조항에 대해 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 아니하므로 심판청구 부적법 → 각하
나머지 청구인들의 심판청구는 적법

본안 판단 — 법리 일반론

저지조항은 그 저지선을 넘지 못한 정당이 비례대표의석을 배분받지 못하도록 할 뿐 아니라, 유권자로 하여금 저지선을 넘지 못하리라 예상하는 소수정당에 투표를 기피하도록 유도하여 소수정당이 원내진출을 통해 성장할 수 있는 기회를 박탈함으로써 정치적 다양성과 정치과정의 개방성을 훼손할 수 있음
저지조항은 군소정당의 난립에 따른 폐해가 심각한 경우에는 그 나름대로의 제도적 효용성을 갖지만, 투표의 성과가치에 차등을 두어 사표(死票)의 증대와 선거의 비례성 약화를 초래하고 새로운 정치세력의 원내 진출을 막는 부정적 효과도 있음
저지조항의 허용 여부 및 그 정당성은 해당 국가의 정치상황·정부형태·정당 및 선거제도 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 함
저지조항의 문제는 국회 내 다수당과 소수당, 원내 정당과 원외 정당 사이에 이해관계가 충돌하는 영역인바, 저지조항 자체의 정당성 내지 저지선 설정의 합리성에 문제가 있다 하더라도 국회 내 다수당이 자발적으로 이를 폐지하거나 저지선을 개선할 것을 기대하기 어렵다는 점도 고려되어야 함

4) 적용 및 결론

① 청구인 사회변혁노동자당의 심판청구 — 적법요건(자기관련성)

법리: 헌법소원은 기본권침해의 자기관련성이 인정되어야 적법함
포섭: 사회변혁노동자당은 심판청구 당시 중앙선거관리위원회에 등록된 정당이 아닌 비법인사단에 불과하여, 비례대표선거에 참여하는 정당의 의석배분방식을 규정한 심판대상조항과의 자기관련성이 인정되지 아니함
결론: 심판청구 부적법, 각하

② 나머지 청구인들의 본안 판단 — 평등선거원칙 위배 여부

(가) 제한되는 기본권

선거권(헌법 제41조): 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 국회의원을 선출할 권리. 평등선거원칙은 투표의 수적(數的) 평등뿐 아니라 투표의 성과가치(결과가치)도 평등하게 보장할 것을 요구함
피선거권(헌법 제25조): 공직에 선출될 권리
평등권(헌법 제11조): 합리적 이유 없는 차별 금지

(나) 평등선거원칙에 의한 심사

(1) 심사기준
- 심판대상조항은 의석할당정당과 그렇지 못한 정당 및 그 유권자를 차별하여 투표의 성과가치에 차등을 두므로 평등선거원칙 위배 여부를 심사함. 심사는 현저히 비합리적인 입법인지 여부를 기준으로 함
(2) 구체적 판단

(가) 정치상황 — 거대양당 고착화
- 우리나라는 일찍이 거대양당이 확고하게 자리 잡았으며 그 경향이 심화되고 있음. 이러한 정치현실에서 심판대상조항은 군소정당의 난립을 방지하기보다 새로운 정치세력의 원내 진입을 차단하고 거대정당의 세력만 강화시키는 역할을 함
- 저지조항을 폐지하는 경우를 상정하여 제22대 국회의원선거 비례대표의석배분을 재계산하면, 비례대표의석을 배분받지 못하였던 정당 일부가 원내에 진출하게 되나 그 수는 많지 않을 것으로 보여, 저지조항 폐지로 인해 군소정당 난립으로 의회 기능이 마비될 우려는 크지 않음
(나) 정부형태 — 대통령제
- 우리나라는 대통령제를 채택하고 있어 대통령과 국회의원이 각각 직접선거로 선출되어 각자 민주적 정당성을 가지며, 행정부와 입법부는 독립하여 운영되고 의회가 내각을 구성하지 않으므로, 안정적인 국정운영을 위한 의회 내 다수형성의 필요성이 의원내각제보다 상당히 작음
(다) 선거제도 — 낮은 비례대표의석 비율 및 이중적 장벽
- 국회의원 총 300명 중 비례대표의원이 46명(약 15.3%)에 불과하여 전체 선거결과가 실질적으로 지역구의석수에 따라 좌우되므로 저지조항의 필요성이 크지 않음
- 지역구선거는 소선거구·다수대표제로 이미 거대정당에 유리하게 설계되어 있고, 거대양당들은 위성정당 창당을 통해 비례대표의석을 추가로 획득함으로써 군소정당의 원내 진출 기회를 더욱 축소시키고 있음. 여기에 저지조항까지 두어 소수정당의 의회진입에 이중적 장벽을 설정하고 있음
(라) 정당법·국회법상 기존 제도
- 정당법은 정당 설립에 필요한 최소한의 조직을 규정하여 이미 신생정당·군소정당에 대한 진입장벽을 형성하고 있으므로 저지조항을 별도로 둘 필요성이 크지 않음
- 국회법은 국회의 효율적 운영을 위해 교섭단체 제도를 두고 있으므로, 저지조항 폐지로 군소정당의 원내진출이 늘어나더라도 국회의 원활한 운영이 저해될 가능성은 크지 않음
(마) 투표의 성과가치 왜곡 및 정치적 다양성 훼손
- 저지조항은 저지선을 넘지 못한 정당에 대한 투표를 사표로 만들어 투표의 성과가치를 차별하고, 사표를 증대시켜 선거의 비례성 약화를 초래함
- 또한 유권자로 하여금 저지선을 넘지 못하리라 예상하는 소수정당에 투표를 기피하도록 유도하여 소수정당의 원내진출을 차단함으로써 정치적 다양성과 정치과정의 개방성을 훼손할 가능성이 큼
(바) 결론
- 심판대상조항은 투표가치를 왜곡하고 선거의 대표성을 침해하는 현저히 비합리적인 입법으로서 평등선거원칙에 위배하여 나머지 청구인들의 선거권·피선거권·평등권을 침해함

③ 관련조항(공직선거법 제189조 제1항 제2호) 처리

공직선거법 제189조 제1항은 의석할당정당의 요건으로 제1호(최저득표율요건)와 제2호(최저의석요건)를 선택적으로 규정하고 있어, 정당은 둘 중 하나를 충족하면 의석할당정당이 됨
심판대상조항인 제1호만 위헌으로 선언하고 제2호만 남겨둘 경우 오히려 저지조항의 요건이 더욱 엄격해지는 결과가 됨
저지조항 제도 전체의 의미와 정당성이 상실되고, 제2호만으로는 저지조항 제도 전체의 내적 평형이 무너져 입법자의 의도가 왜곡됨
따라서 제2호는 심판대상이 아니지만 심판대상조항과 함께 위헌선언을 함이 타당하여, 공직선거법 제189조 제1항 전체에 대하여 위헌선언함

최종 결론(주문)

공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 제189조 제1항: 헌법에 위반됨 (재판관 7:2)
청구인 사회변혁노동자당의 심판청구: 각하 (재판관 전원일치)

5) 반대의견 (재판관 정형식, 재판관 조한창)

[저지조항 제도 자체에 대한 판단]

요지: 국회의원 선거제도의 내용은 입법자의 입법형성권에 맡겨져 있으며, 저지조항을 둘 것인지·그 비율을 어떻게 정할 것인지에 대한 구체적인 헌법적 기준은 없음
근거
- 헌법은 국회가 200인 이상의 국회의원 중 다수의 의사에 따라 헌법상 권한을 행사하는 것을 예정하므로, 원내 진출 정당의 수를 한정하여 국회 내 다수형성 가능성을 높이고 국회를 통한 국민적 합의 도출을 원활하게 하고자 하는 데에서 심판대상조항의 의미를 찾을 수 있음
- 정당은 국민의 정치적 의사를 정책이나 입법으로 변환할 수 있어야 하므로, 이러한 정치적 역량이 있는 정당만이 의회 구성에 참여하도록 할 필요가 있음. 정치적 역량은 선거에서 나타난 국민의 지지에 따라 판단하는 것이 합리적이므로, 일정 수준 이상의 정치적 지지 획득 여부에 따라 의석배분에서 정당을 차별하는 것은 허용될 수 있음
- 극단주의 세력이 극소수의 지지만으로 의회에 진출하게 되면 대화와 타협을 통한 의회정치를 방해하고 사회적 갈등을 조장할 위험이 있는바, 저지조항은 극단주의 세력의 의회 진출을 어느 정도 방지하는 효과를 가짐
- 법정의견이 지적하는 거대정당에 대한 의석 집중 현상은 저지조항 자체가 원인이라기보다 소선거구·다수대표제, 낮은 비례대표의석 비율, 위성정당 문제 등 복합적 요인의 결과임. 정치상황은 가변적이므로 현재의 상황만을 기준으로 저지조항의 필요성을 부정할 수 없음
- 따라서 심판대상조항이 비례대표선거에서 일정 수준 이상의 정치적 지지를 획득한 정당만을 의석할당정당으로 규정한 것 자체가 입법형성권의 한계를 현저히 일탈하였다고 보기 어려움

[저지선 설정에 대한 판단]

비례대표의석할당정당의 기준을 비례대표선거에서의 득표율로 하는 것은 정당에 대한 국민의 지지·선호를 의석배분에 반영하기 위한 것으로 합리성이 있음
현행 '100분의 3' 이상의 득표율 기준은 과거 100분의 5 이상이던 것을 완화한 것이며, 현행 비례대표선거는 전국 단일 선거구에 의원 정수 46명에 불과하므로 이 기준이 저지조항 없이 비례대표의석 1석을 얻기 위해 필요한 득표율보다 지나치게 높은 것으로 보기 어렵고, 저지선을 더 낮출 경우 저지조항 자체가 유명무실해질 가능성이 큼
심판대상조항은 국민의 정치적 의사형성과정에 참여하고 정치적 의사를 실현할 역량을 갖춘 정당의 원내 진입을 봉쇄할 정도에 이르지 않으므로 입법형성권의 한계를 현저히 일탈하였다고 할 수 없음
결론: 심판대상조항은 평등선거원칙에 위배하여 나머지 청구인들의 선거권·피선거권·평등권을 침해한다고 볼 수 없음

참조: 2020헌마956 (2026. 1. 29. 선고/결정)

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