2021헌바168 구 집회 및 시위에 관한 법률 제6조 제1항 본문 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(위헌심사형)으로서, 결정문에서 별도의 적법요건 기각 없이 본안 판단으로 나아감
• 재판의 전제성: 청구인들이 각각 미신고 옥외집회 주최 혐의로 형사재판 계속 중이며, 신고조항·처벌조항의 위헌 여부가 재판 주문에 영향
• 위헌제청신청 기각 후 30일 이내 청구 — 적법

본안 판단

• 신고조항(집시법 제6조 제1항 본문 중 '옥외집회'에 관한 부분)이 과잉금지원칙에 반하여 집회의 자유를 침해하는지 여부
• 처벌조항(집시법 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문 가운데 '옥외집회'에 관한 부분)이 보호법익에 대한 위험성이 매우 적음이 객관적으로 인정되는 경우에도 예외 없이 일률적으로 형사처벌하도록 하여 집회의 자유를 침해하는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들은 사전에 집회 신고를 하지 않고 옥외집회를 주최하였다는 범죄사실로 법원에서 각각 벌금, 징역형의 집행유예 등을 선고받음
• 재판 계속 중 신고조항(집시법 제6조 제1항) 및 처벌조항(집시법 제22조 제2항)에 대하여 법원에 위헌법률심판제청신청을 하였으나 모두 기각됨
• 기각결정 통지 후 30일 이내 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구함

심판대상 법률조항

• 신고조항: 구 집시법(2020. 12. 22. 개정 전) 제6조 제1항 본문 및 집시법(2020. 12. 22. 개정) 제6조 제1항 본문 각 '옥외집회'에 관한 부분 — 옥외집회를 주최하려는 자는 집회 시작 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장 등에게 신고서를 제출하도록 의무 부과
• 처벌조항: 집시법(2007. 5. 11. 전부개정) 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문 가운데 '옥외집회'에 관한 부분 — 신고의무 위반 시 2년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 집시법 제6조 제1항 본문(2020. 12. 22. 개정 전)	옥외집회 주최자는 집회 시작 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장 등에게 신고서 제출 의무
집시법 제6조 제1항 본문(2020. 12. 22. 개정)	동일한 사전신고 의무 부과(관할청 명칭만 변경)
집시법 제22조 제2항	제6조 제1항 위반 시 2년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금 부과
집회의 자유	집단적 의사표현의 자유로서 개인이 집단을 이루어 의사를 표현하는 자유; 헌법 제21조 제1항

결정요지

① 신고조항 — 합헌 (재판관 7:2)

선례(헌재 2009. 5. 28. 2007헌바22 등)의 요지:

• '집회'의 개념은 일정한 장소를 전제로 하여 특정 목적을 가진 다수인이 일시적으로 회합하는 것을 의미한다고 추론되므로 불명확하다고 볼 수 없음 — 죄형법정주의 명확성원칙 위배 아님
• 신고조항의 신고사항(목적·일시·장소·주최자·참가 예정 단체와 인원 등)은 질서유지 등 필요한 조치를 할 수 있도록 하는 중요한 정보임
• 48시간 전까지 사전신고를 하도록 규정한 것이 지나치다고 볼 수 없음
• 이른바 '긴급집회'는 신고가능성이 존재하는 즉시 신고하여야 하는 것으로 해석되므로, 신고 가능한 즉시 신고한 긴급집회에까지 신고조항을 적용하여 처벌할 수 없음
• 신고조항은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해하지 아니함
• 이 사건에서 선례와 달리 판단할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않으므로 선례를 그대로 유지함

② 처벌조항 — 헌법불합치 (헌법불합치 4인 + 단순위헌 4인, 합헌 1인)

[헌법불합치의견 — 재판관 김상환, 김형두, 정정미, 오영준]

• 각양각색의 옥외집회에 대하여 포괄적으로 사전신고 의무를 부과하는 행정규제는 입법기술상 불가피함
• 그러나 객관적으로 타인의 기본권이나 공공의 안녕질서를 침해할 위험성이 매우 적고, 실제로도 평화롭게 집회가 진행·종료되어 위험성이 없다는 점이 확인되는 미신고 옥외집회까지 예외 없이 처벌하는 것은 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘어 집회의 자유를 과도하게 제한함
• 이러한 경우는 입법기술상 부득이하게 사전신고 대상에 포함된 것에 불과하고, 형사처벌은 포괄적인 사전 행정규제와 달리 개별적·구체적 사정을 고려하여 행위의 반가치성을 평가하는 과정을 반드시 거쳐야 하는데, 처벌조항은 전체 법질서의 관점에서 반가치성이 없는 미신고 옥외집회까지 일률적으로 처벌하고 있음
• 처벌조항의 위헌성은 미신고 옥외집회를 처벌하는 것 자체에 있는 것이 아니라, 보호법익에 대한 위험성이 매우 적음이 객관적으로 인정되는 경우를 처벌대상에서 제외하는 예외조항을 전혀 두지 않는 데 있으며, 예외조항의 구체적 형태는 입법자가 논의를 거쳐 결정할 사항임
• 단순위헌 결정 대신 헌법불합치 결정을 선고하되 계속적용을 명하는 것이 타당. 입법자는 늦어도 2027. 8. 31.까지 개선입법 이행 요함. 미이행 시 처벌조항은 2027. 9. 1.부터 효력 상실

[단순위헌의견 — 재판관 정형식, 정계선]

• 신고의무 이행은 행정상 제재로도 충분히 확보 가능함에도 형벌 제재를 가하는 것은 집회의 자유를 전체적으로 위축시킴
• 옥외집회에서의 폭력행위는 형법 등 다른 개별 법률로 제재 가능함에도, 오로지 신고의무 불이행에 대해 최장 징역 2년 또는 최고 200만 원의 벌금을 부과하도록 한 것은 죄질에 비해 지나치게 무거움
• 법익침해 정도가 질적으로 다름에도 미신고 옥외집회 주최자를 집시법상 금지되는 집회의 주최자와 동일하게 처벌하는 것은 지나치게 과중한 형벌에 해당함

[단순위헌의견 — 재판관 김복형, 마은혁]

• 심판대상조항이 집시법 제15조의 특정 목적 집회를 제외한 모든 옥외집회에 대하여 예외 없이 일률적으로 사전신고의무를 부과하고, 신고의무 불이행에 대해 역시 예외 없이 형벌로 제재하는 것이 집회의 자유를 침해하므로 심판대상조항 전부 단순위헌
• 처벌조항은 행정협력의무 위반에 대한 제재수단으로 형사처벌을 택하고 법정형이 과도하므로 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해함

③ 결론

• 단순위헌의견 4인 + 헌법불합치의견 4인 = 위헌결정 심판정족수(6인) 충족
• 처벌조항에 대하여 헌법불합치 결정 선고, 2027. 8. 31.을 시한으로 계속 적용
• 처벌조항을 합헌으로 판시한 종래 결정(헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174등; 헌재 2015. 11. 26. 2014헌바484; 헌재 2018. 6. 28. 2017헌바373; 헌재 2021. 6. 24. 2018헌마663 등)은 이 결정 취지와 저촉되는 범위에서 변경

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4) 적용 및 결론

① 신고조항의 집회의 자유 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 집회의 자유: 개인이 집단을 이루어 공동으로 의사를 표현하는 집단적 의사표현의 자유; 헌법 제21조 제1항 근거

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성 — 옥외집회에 대한 사전신고 의무는 경찰이 집회 개최 전 정보를 파악하여 질서유지 등 필요한 조치를 취할 수 있도록 함으로써 집회의 평화적 진행과 공공의 안녕질서를 보호하기 위한 것. 목적 정당

• (2) 수단의 적합성 — 신고조항의 신고사항(목적·일시·장소·주최자·참가 단체와 인원 등)은 질서유지 조치에 필요한 중요한 정보이며, 사전신고제는 이러한 목적 달성에 적합한 수단임

• (3) 침해의 최소성 — 48시간 전까지 신고를 요구하는 것이 지나치다고 볼 수 없음. 긴급집회의 경우 신고가능성이 존재하는 즉시 신고하면 되는 것으로 해석되므로, 신고 가능한 즉시 신고한 긴급집회에까지 신고조항을 적용하여 처벌할 수 없음. 침해 최소성 충족

• (4) 법익의 균형성 — 신고를 통해 달성되는 공공의 안녕질서 보호 등 공익이 신고의무 부담으로 인한 집회의 자유 제한보다 크거나 균형을 유지함

포섭: 이 사건에서 선례와 달리 판단할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않으므로 선례를 그대로 유지함

결론: 신고조항은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해하지 아니하므로 헌법에 위반되지 아니함(합헌)

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② 처벌조항의 집회의 자유 침해 여부 [헌법불합치의견]

법리: 형사처벌은 포괄적인 사전 행정규제와 달리 개별적·구체적 사정을 고려하여 행위의 반가치성을 평가하는 과정을 반드시 거쳐야 함. 보호법익에 대한 위험성이 매우 적음이 객관적으로 인정되는 경우를 처벌대상에서 제외하는 예외조항을 두지 않으면 집회의 자유를 과도하게 제한함

포섭:

• 포괄적 사전신고 의무 부과는 입법기술상 불가피하나, 형사처벌의 국면에서는 개별적·구체적 사정 고려 필요
• 객관적으로 타인의 기본권이나 공공의 안녕질서를 침해할 위험성이 매우 적고, 실제로도 평화롭게 집회가 진행·종료되어 위험성이 없다는 점이 확인되는 미신고 옥외집회 — 이는 입법기술상 부득이하게 사전신고 대상에 포함된 것에 불과하며, 전체 법질서의 관점에서 반가치성이 없음
• 처벌조항은 이처럼 반가치성이 없는 미신고 옥외집회까지 일률적으로 처벌하고 있어 입법목적 달성에 필요한 범위를 초과함
• 위헌성은 미신고 옥외집회를 처벌하는 것 자체에 있는 것이 아니라, 보호법익에 대한 위험성이 매우 적음이 객관적으로 인정되는 경우를 처벌대상에서 제외하는 예외조항을 전혀 두지 않는 데 있음
• 예외조항의 구체적 형태는 입법자가 결정할 사항이므로 단순위헌 대신 헌법불합치 결정 + 계속적용 명령이 타당

결론: 처벌조항은 집회의 자유를 침해하여 헌법에 합치되지 아니함. 2027. 8. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 계속 적용. 미이행 시 2027. 9. 1.부터 효력 상실

최종 주문:

• 신고조항 — 합헌
• 처벌조항 — 헌법불합치, 2027. 8. 31. 시한 계속 적용, 종래 합헌 결정 저촉 범위 내 변경

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5) 반대의견

[신고조항에 대한 반대의견 — 재판관 김복형, 마은혁]

요지: 신고조항은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해하므로 위헌

근거 및 적용:

• 집회의 자유가 집단적 의사표현의 자유로서 갖는 가치·기능과 집시법상 사전신고제도의 취지를 고려하면, 집회 개최 당시 제3자의 법익과 충돌하거나 공공의 안녕질서에 해를 끼칠 개연성이나 예견가능성이 없는 옥외집회에 대해서는 사전신고의무를 부과할 실질적인 필요가 없음
• 이와 같은 예외기준이 불명확하다고 할 수 없고, 현행법상 사전신고 미이행은 그 자체로 위법하므로 합헌적 해석만으로는 문제 해결에 부족함
• 위 기준은 개별 사안별로 위법성 또는 책임조각사유로 고려될 수 있으나, 이는 재판과정에서 사후적으로 반영되는 것에 불과하여 기본권제한의 과도함을 완화하기에 부족함
• 집회가 사후적으로 폭력집회로 변질된다면 집시법 및 형사법을 통해 충분히 제재 가능함
• 긴급집회는 성질상 사전신고 요건을 충족시키기 어려운 측면이 있음
• 신고조항은 예외를 설정하지 않은 채 모든 옥외집회에 일률적으로 사전신고의무를 부과하므로 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해함

결론: 신고조항 위헌

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[처벌조항에 대한 반대의견 — 재판관 조한창]

요지: 처벌조항은 책임과 형벌 간 비례원칙 및 평등원칙에 반하지 않으므로 합헌

근거 및 적용:

• 신고의무 불이행을 형벌로 의율할 것인지는 일차적으로 입법자의 재량에 맡겨져 있음
• 형사처벌보다 가벼운 행정상 제재만으로 입법목적 달성이 가능한지 불분명하고, 다양한 옥외집회의 개별적·구체적 사정을 고려하여 처벌의 예외를 규정하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란함
• 신고조항 위반을 형벌로 의율하여 일반예방적 효과를 거두고자 하는 처벌조항은 입법자의 입법재량 내에 있음
• 미신고 옥외집회의 주최는 공공의 안녕질서에 위험을 초래할 개연성이 높다는 점에서 금지된 집회의 주최 처벌 목적과 동일함
• 처벌조항은 법정형의 상한만을 정하고 있으므로 법관이 구체적 사안에서 적절한 선고형을 정함으로써 불법과 책임을 일치시킬 수 있음 — 평등원칙에 반하지 않음

결론: 처벌조항 합헌

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참조: 2021헌바168 (2026. 2. 26. 선고/결정)