2020헌마600 방송광고판매대행 등에 관한 법률 제20조 위헌확인
1) 쟁점
적법요건 판단
- 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원
- 심판대상 특정: 방송광고판매대행법 제20조 제3항은 방통위의 고시의무를 규정할 뿐이고 청구인도 이를 다투지 않으므로 심판대상에서 제외 → 심판대상은 동법 제20조 제1항·제2항(이하 '심판대상조항')으로 한정
- 기본권 침해 자기관련성: 심판대상조항으로 인해 광고주인 청구인이 주요 지상파방송광고 구매 시 지역·중소지상파방송사업자의 광고를 일정 비율 이상 함께 구매하도록 사실상 강제되므로 자기관련성 인정
본안 판단
- 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 광고주의 계약의 자유, 영업의 자유, 재산권, 평등권을 침해하는지 여부
- 다수의견: 계약의 자유 침해 여부를 과잉금지원칙에 따라 심사하되, 영업의 자유·재산권 침해는 계약의 자유 제한에 부수된 결과이므로 별도 판단 불요 / 평등권 침해 주장은 광고주가 직접 차별 대상이 아니므로 배척
2) 사실관계
사건개요
- 청구인은 주식회사 ○○의 대표자로서 영상 콘텐츠 제작·유통 관련 전략기획 및 법률조력 서비스 제공
- 청구인이 2020. 4. 10.경 광고판매대행자인 에스비에스엠앤씨와 광고판매대행계약을 체결하려 하였으나, 원하는 지상파방송광고와 지역·중소지상파방송사업자의 방송광고를 일정 비율 이상 함께 계약해야 한다는 답변을 듣고 계약 체결을 단념함
- 청구인이 2020. 4. 17. 이 사건 헌법소원심판 청구
침해의 원인이 되는 공권력 행사
- 방송광고판매대행법 제20조 제1항·제2항: 지상파방송광고를 대행하는 광고판매대행자로 하여금 지역·중소지상파방송사업자의 방송광고를 주요 지상파방송사업자의 방송광고와 결합하여 판매하도록 의무화하고, 그 비율은 직전 회계연도 5년간 지상파방송광고 매출액 중 결합판매된 평균 비율 이상이 되도록 규정
당사자 주장
- 청구인: 오늘날 다양한 매체 발전으로 방송의 다양성은 이미 보장되고 있음. 방송통신발전기본법에 이미 충분한 지원책이 있고 새로운 기금 신설도 가능한데, 광고주에게 불필요한 결합판매를 강제하는 것은 과잉금지원칙 위반으로 계약의 자유, 영업의 자유, 평등권 등을 침해함
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 방송광고판매대행법 제20조 제1항 | 지상파방송광고 대행 광고판매대행자는 지역·중소지상파방송사업자의 방송광고를 다른 지상파방송사업자의 방송광고와 결합하여 판매하여야 함 |
| 방송광고판매대행법 제20조 제2항 | 결합판매는 직전 회계연도 5년간 지상파방송광고 매출액 중 지역·중소지상파방송사업자에게 결합판매된 평균 비율 이상이어야 함 |
| 헌법 제10조 | 행복추구권·일반적 행동자유권·계약의 자유의 근거 조문 |
| 계약의 자유 | 계약 체결 여부, 상대방, 방식, 내용을 당사자가 자유로운 의사로 결정할 수 있는 권리; 헌법 제10조 행복추구권 내 일반적 행동자유권에서 파생 |
| 헌법 제37조 제2항 | 기본권 제한의 한계 — 과잉금지원칙의 헌법적 근거 |
| 헌법 제119조 제1항·제2항 | 시장경제 원칙 및 국가의 경제규제·조정 허용(사회적 시장경제) |
| 헌법 제123조 제2항·제3항 | 균형 있는 지역경제 육성 및 중소기업 보호·육성의무 |
| 방송광고판매대행법 제37조·제38조·제40조 | 결합판매의무 위반 시 시정명령, 5억 원 이하 과징금, 3년 이하 징역 또는 5천만 원 이하 벌금 |
결정요지
① 광고판매대행제도 및 결합판매의무의 성격
방송광고는 사적 재화이나, 방송의 공공재적 성격으로 인해 시장적 접근을 배제하고 정부 개입·규제가 정당화됨(헌재 2013. 9. 26. 2012헌마271). 우리나라 광고판매대행제도는 공영·민영 불문하고 광고판매대행자가 공적 기능을 수행해야 한다는 것을 전제로 하며, 군소매체 보호를 위해 결합판매의무가 인정됨. 결합판매는 KBS·MBC·SBS(주요 지상파방송사업자)의 방송광고에 한하여 강제됨.
② 제한되는 기본권 및 심사기준
헌법 제10조의 일반적 행동자유권에서 파생되는 계약의 자유가 제한됨(헌재 1998. 10. 29. 97헌마345; 헌재 2006. 3. 30. 2005헌마349). 영업의 자유·재산권 제한은 계약의 자유 제한에 부수된 결과이므로 계약의 자유 침해 여부만 판단. 심사기준은 과잉금지원칙. 다만 심사 시 다음 사항 고려: (a) 방송광고의 공공재적 성격으로 인한 국가 개입 정당성(헌재 2013. 9. 26. 2012헌마271); (b) 헌법 제119조 제2항의 사회적 시장경제, 헌법 제123조 제2항·제3항의 지역경제육성·중소기업 보호의무. 따라서 입법자의 정책판단과 선택은 존중되어야 함.
③ 과잉금지원칙 심사 결과
- 목적의 정당성: 지역·중소지상파방송사업자의 방송광고를 활성화하고 이들을 재정적으로 지원하여 존립을 보장하며, 지역 간 균형 있는 발전 도모 및 방송의 공공성·공익성·다양성 구현 — 정당함.
- 수단의 적합성: 결합판매 비율을 직전 회계연도 5년간 평균 비율 이상으로 유지하도록 규정하여 입법목적 달성에 기여. 지상파방송광고 매출액 감소로 실효성이 떨어진 것은 사실이나, 지금도 지역·중소지상파방송사업자가 결합판매로부터 상당한 재정적 지원을 받고 있으므로 수단의 적합성 부정 불가.
- 침해의 최소성: 미디어렙 경쟁체제 도입으로 지역·중소지상파방송사업자의 재정적 어려움이 예상되는 상황에서, 기존 연계판매 관행을 승계하면서 이들을 골고루 지원할 수 있는 효과적 방안으로 결합판매제도 도입. 오늘날 광고시장에서 주요 지상파의 비중이 낮아져 광고주는 종합편성채널, 온라인광고 등 다양한 광고수단 선택 가능 → 계약의 자유가 과도하게 제한된다고 보기 어려움. 방송통신발전기금은 법정 용도로 구체적으로 열거되어 있어 결합판매를 대체할 규모의 지원이 현실적으로 어렵고, 새로운 기금 신설도 불확실한 대안 → 심판대상조항에 비해 기본권을 덜 제한하면서 동등한 목적을 달성할 입법대안 찾기 어려움. 침해의 최소성 위반 없음.
- 법익의 균형성: 지역·중소지상파방송사업자 존립 보장 및 방송의 공공성·공익성·다양성 구현은 헌법 제119조 제2항, 제123조 제2항·제3항에 의해 뒷받침되는 중대한 공익. 반면 광고주의 불이익은 원치 않는 계약 체결 및 광고비용 다소 증가이나, 주요 지상파방송광고를 구매할 수 있고 다른 광고수단 선택 기회도 열려 있어 침해되는 사익이 중대하다고 보기 어려움. 법익의 균형성 인정.
④ 결론: 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 광고주의 계약의 자유를 침해한다고 볼 수 없음 → 기각.
4) 적용 및 결론
심판대상 특정
- 법리: 헌법소원 심판대상은 청구인의 기본권을 직접·현재·자기 관련적으로 침해하는 공권력 행사로 특정되어야 함.
- 포섭: 방송광고판매대행법 제20조 제3항은 방통위의 고시의무 규정에 불과하고, 청구인도 고시 자체를 다투지 않음 → 제3항을 심판대상에서 제외하고 제1항·제2항으로 한정.
- 결론: 심판대상조항 = 방송광고판매대행법 제20조 제1항·제2항.
제한되는 기본권 및 심사기준
- 법리: 계약의 자유는 헌법 제10조 일반적 행동자유권에서 파생. 영업의 자유·재산권 제한이 계약의 자유 제한에 부수된 결과인 경우 별도 판단 불요.
- 포섭: 광고주는 주요 지상파방송광고 구매 시 지역·중소지상파방송광고를 일정 비율 이상 함께 구매해야 하므로 계약 목적물·금액 등을 자유롭게 결정하는 계약의 자유 제한. 영업의 자유·재산권 침해는 계약의 자유 제한에 부수된 결과. 청구인이 주요 지상파방송사업자가 아닌 광고주이므로 심판대상조항이 광고주를 직접 차별한다고 보기 어려워 평등권 침해 주장 배척.
- 결론: 계약의 자유 침해 여부만 과잉금지원칙으로 심사.
(가) 제한되는 기본권
- 계약의 자유: 계약 체결 여부, 상대방, 방식, 내용을 당사자가 자유로운 의사로 결정할 수 있는 권리; 헌법 제10조 행복추구권 내 일반적 행동자유권에서 파생(헌재 1998. 10. 29. 97헌마345; 헌재 2006. 3. 30. 2005헌마349)
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
- 법리: 기본권 제한 입법의 목적은 헌법 제37조 제2항의 국가안전보장·질서유지·공공복리에 부합하여야 함.
- 포섭: 지역·중소지상파방송사업자의 방송광고 활성화와 재정지원을 통한 존립 보장, 지역 간 균형 있는 발전 도모, 방송의 공공성·공익성·다양성 구현이라는 입법목적은 헌법 제119조 제2항, 제123조 제2항·제3항에 의해 뒷받침됨.
- 결론: 입법목적 정당성 인정.
(2) 수단의 적합성
- 법리: 선택한 수단이 입법목적 달성에 유효한 수단인지를 심사함.
- 포섭: 결합판매를 직전 회계연도 5년간 평균 비율 이상으로 규정하여 지역·중소지상파방송사업자에 대한 재정적 지원이 실제로 이루어지고 있음. 지상파방송광고 매출액 감소로 실효성이 다소 감소하였으나, 지금도 결합판매로부터 상당한 재정적 지원이 이루어지고 있다는 사실에는 변함없음.
- 결론: 수단의 적합성 인정.
(3) 침해의 최소성
- 법리: 기본권을 덜 제한하면서도 입법목적을 동등하게 달성할 수 있는 대안이 존재하지 않아야 함.
- 포섭: ① 결합판매제도는 미디어렙 경쟁체제 도입으로 재정적 어려움이 예상되는 지역·중소지상파방송사업자를 기존 연계판매 관행 승계 방식으로 골고루 지원할 수 있는 효과적 방안으로 도입된 것. ② 오늘날 주요 지상파방송의 광고시장 비중이 현저히 낮아져, 결합판매를 원하지 않는 광고주는 종합편성채널·온라인광고 등 다양한 광고수단 선택 가능 → 계약의 자유가 과도하게 제한된다고 보기 어려움. ③ 방송통신발전기금은 법 제26조 제1항에 열거된 용도로 한정되어 있고, 이미 지역·중소지상파방송사업자 지원 항목이 포함되어 있으나 결합판매를 대체할 규모의 지원은 현실적으로 불가. ④ 새로운 기금 신설은 출연 주체·규모·용도 등 기본사항 결정을 요하는 입법자의 복잡한 정책판단 사항으로, 현실적 대안으로 단정하기 어려움. ⑤ 광고주의 계약의 자유를 덜 제한하면서 동등한 입법목적을 달성할 대안 찾기 어려움.
- 결론: 침해의 최소성 위반 없음.
(4) 법익의 균형성
- 법리: 기본권 제한으로 달성하는 공익과 침해되는 사익 사이에 균형이 있어야 함.
- 포섭: [공익] 지역·중소지상파방송사업자 존립 보장 및 방송의 공공성·공익성·다양성 구현은 헌법 제119조 제2항, 제123조 제2항·제3항에 의해 뒷받침되는 중대한 공익. [사익] 광고주는 원치 않는 계약 체결 및 광고비용 다소 증가의 불이익을 받으나, 주요 지상파방송광고를 선택적으로 구매할 수 있고 다른 광고수단에 대한 폭넓은 선택 기회가 열려 있어 침해되는 사익이 중대하다고 보기 어려움.
- 결론: 법익의 균형성 인정.
최종 결론(주문)
- 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 광고주의 계약의 자유를 침해한다고 볼 수 없음 → 심판청구 기각.
5) 반대의견
재판관 김형두
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 계약의 자유 및 상업광고에 관한 표현의 자유를 침해하므로 헌법불합치이고, 잠정적용 명령이 타당하다는 견해.
(가) 제한되는 기본권
- 계약의 자유(헌법 제10조 일반적 행동자유권 파생): 광고주가 어떠한 매체에, 어느 규모로, 어떠한 방식으로 광고를 집행할지에 관한 자기결정의 자유를 직접 제한함.
- 상업광고에 관한 표현의 자유(헌법 제21조): 상업광고도 헌법상 표현의 자유 보호범위에 포함(헌재 2018. 6. 28. 2016헌가8등; 헌재 2019. 5. 30. 2019헌가4). 광고주는 어떠한 채널을 통해, 어떠한 시청자 집단을 대상으로, 어떠한 맥락에서 메시지를 전달할지 선택할 자유를 가짐. 결합판매는 이러한 본질적 선택영역에 직접 개입함.
- 심판대상조항의 부담은 주요 지상파방송광고를 이용하는 광고주라는 특정 경제주체에게만 귀착되는 구조로서, 사실상 특정 목적 부담금 내지 조세와 유사한 성격을 가짐 → 완화된 심사기준이 아닌 보다 엄격한 비례성 심사가 요구됨.
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
지역·중소지상파방송사업자 재정지원 및 방송의 지역성·다양성·공공성 확보라는 목적은 헌법 제119조 제2항, 제123조 제2항·제3항에 의해 뒷받침되므로 정당성 인정.
(2) 수단의 적합성
결합판매를 통해 지역·중소지상파방송사업자에 재정적 지원이 이루어지고 방송의 다양성 확립에도 일정 부분 기여하고 있으므로 수단의 적합성 인정.
(3) 침해의 최소성
- 비용부담의 편중된 전가: 공익 목적 달성 비용을 지역·중소지상파방송사업자·주요 지상파방송사업자·광고판매대행자·국가가 분담하는 방식이 아니라, 오로지 주요 지상파방송광고를 이용하는 광고주에게만 전가. 광고주는 방송의 공공성·다양성 구현에 관한 헌법상 의무를 지는 주체가 아님에도, 사실상 지역·중소지상파방송사업자에 대한 재정지원의 실질적 책임주체로 삼는 것은 수익자부담원칙 및 공익비용을 전 국민에게 분담·국가재정으로 조달해야 한다는 기본 원칙에 배치됨.
- 선택의 자유의 실질적 존부: 광고매체는 상호 완전한 대체관계에 있지 않음. 전국 단위 시청률, 특정 시간대 도달률, 개별 프로그램 결합효과 등은 주요 지상파방송사가 아니면 제공하기 어려운 고유한 효용을 가짐. 상당수 광고주에게 결합판매는 사실상 강제된 추가구매에 해당. OTT·온라인 플랫폼 확산으로 지상파 광고시장이 축소된 상황에서는, 결합판매가 축소된 특정 집단에게만 공익비용을 집중 전가하는 방식으로 기능하거나, 주요 지상파광고가 필수적인 광고주에게는 광고전략 포기 또는 추가지출을 강요하는 경제적 강제로 기능함.
- 대체수단의 존재: ① 방송통신발전기금의 배분구조 조정·우선순위 변경을 통한 지원 규모 확대 가능. ② 별도 기금 신설, 세제상 혜택, 규제완화, 공익광고·정부광고의 지역채널 우선 집행 등 다양한 수단의 조합으로 광고주의 계약의 자유를 직접 제한하지 않으면서 목적 달성 가능. ③ 입법기술상 난점·이해관계 조정의 어려움은 입법자가 수행해야 할 책임 영역이며, 이를 이유로 기본권을 중대하게 제한하는 현행 결합판매제도를 존속시킬 헌법적 근거가 될 수 없음.
- 해외 입법례: 주요 외국은 국가·공영기구가 예산·기금을 통해 지역·공익 방송사를 직접 지원하거나 세제혜택·규제완화·정부광고 집행 등 간접지원 방식을 택하는 것이 일반적. 심판대상조항과 같이 특정 광고매체 이용 광고주에게 지역·중소지상파방송사업자 지원 비용을 결합판매 형식으로 전가하는 제도는 국제적으로 매우 이례적.
- 장기적 역기능: 결합판매로 인해 지역·중소지상파방송사업자의 자구노력(콘텐츠 경쟁·편성 혁신·비용구조 개선) 동기 약화, 지역 콘텐츠 경쟁력 저하 위험. OTT·온라인 플랫폼 확산으로 지상파 광고시장 축소 → 결합판매 지원재원도 축소 → 역기능 누적. 헌법 제119조 제1항의 건전한 경쟁질서 이념에도 반함.
- 결론: 침해의 최소성 위반.
(4) 법익의 균형성
- 침해되는 사익: 광고주는 의사에 반한 광고계약 강제 및 상당한 광고비용 추가 부담. 단순한 광고비 증가에 그치지 않고, 광고전략 수정 강요 또는 주요 지상파방송광고 실시 포기를 초래하는 결정적 영향력을 가진 규제 → 계약의 자유와 상업광고에 관한 표현의 자유가 중첩적으로 제한되는 중대한 침해. 결합판매 부담은 지상파방송광고 이용 광고주에게만 편중되어 있어 평등원칙과도 저촉될 소지.
- 달성되는 공익: 방송의 공공성·지역성 확보라는 공익은 국가재정·기금·정책지원·규제완화 등 다른 수단을 통해서도 충분히 추구 가능하고, 관련 법률에 이미 다양한 지원제도가 마련되어 있음 → 결합판매 강제 방식을 선택함으로써 실제 달성되는 추가적 공익이 중대하다고 보기 어려움.
- 결론: 달성되는 공익이 광고주에게 중대한 기본권 제한과 조세 유사적 경제적 부담을 계속 감내하도록 강요하면서까지 정당화될 정도로 중대하다고 볼 수 없음 → 법익의 균형성 불충족.
(5) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙 위반으로 계약의 자유 및 상업광고에 관한 표현의 자유를 침해하여 헌법에 위반됨. 단순위헌 선언 시 재정지원 법적 근거 일시 소멸로 입법 공백 우려 → 헌법불합치결정을 선고하되, 새로운 입법이 이루어질 때까지 잠정적용이 타당함.
참조: 2020헌마600 (2026. 2. 26. 선고)
