2015두52432 개발제한구역내 액화석유가스충전소 사업자지정신청서 반려처분등 취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 개발제한구역 내 배치계획 고시가 신뢰보호원칙상 '공적 견해표명'에 해당하는지 여부
- 구 액화석유가스법 제4조 제1항 제1호의 허가 제외사유('국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 있는 경우')의 해당 여부
- 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스충전사업 허가가 기속행위인지 재량행위인지 여부
소송법적 쟁점
- 재량행위에 대한 사법심사의 기준(재량권 일탈·남용 심사) 적용 여부
2) 사실관계
- 피고(부산광역시 해운대구청장)는 개발제한구역법 및 하위법령에 근거하여 2014. 6. 16. 관내 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소 및 휴게소의 배치계획 및 설치기준을 고시함(이하 '이 사건 고시')
- 이 사건 고시의 [별표 1] 배치계획안은 관내 7개 간선도로 구간을 지정하였고, 그중 순번 1, 2, 3, 5번 구간이 이 사건 시장(부산 해운대구 반여동 소재 반여농산물도매시장)의 서문·북문·동문·남문 앞 도로 구간을 포함함
- 원고는 2014. 7. 2. 배치계획안 순번 5번 구간(이 사건 신청지)에 대해 액화석유가스 충전소 사업자지정을 신청함(이하 '이 사건 신청')
- 피고는 2014. 7. 25. '이 사건 신청지가 이 사건 시장 주출입구(남문)와 약 20m 인접하여 가스(폭발)사고 발생 시 공공의 안전과 이익을 해칠 우려'를 사유로 신청 반려(이 사건 제1 처분)
- 원고가 2014. 10. 6. 충전소 건물 신축 건축신고를 하자, 피고는 2014. 10. 7. 신청이 반려되었으므로 건축신고 불가를 이유로 반려(이 사건 제2 처분)
- 이 사건 시장의 남문 출입구는 왕복 5차로 도로를 사이에 두고 이 사건 신청지와 약 30m 거리, 시장 건물과 신청지 간 거리는 약 75m
- 원고의 신청 내용(19.9t 규모 지하매몰형 저장설비)은 구 액화석유가스법 및 하위법령이 정한 이격거리 등 시설기준(48m 이격거리 기준 충족, 실제 이격거리 75m)을 모두 충족
- 원심은 이 사건 각 처분이 신뢰보호원칙 위반 및 구 액화석유가스법상 허가 제외사유 불해당을 이유로 위법하다고 판단하였으나, 대법원은 이를 파기·환송
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 개발제한구역법 제1조, 제12조 제1항 제1호 (마)목, 제8항 | 개발제한구역 내 건축 원칙 금지, 주민 생활편익 시설은 허가 후 가능; 도시 무질서 확산 방지·자연환경 보전 목적 |
| 구 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제5항 (마)목 | 배치계획 수립 기준: 개발제한구역 훼손 최소화, 교통량 및 이용 편리성 고려 |
| 구 개발제한구역법 시행규칙 제7조 | 배치계획에 따라 자동차용 LPG 충전소 설치 허가; 배치계획 변경은 도로 신설·확장 등 부득이한 경우에만 가능 |
| 구 액화석유가스법 제3조 제1항 | 충전사업 영위 시 시장·군수·구청장의 허가 필요 |
| 구 액화석유가스법 제3조 제4항 | 충전 등에 관한 시설기준·기술기준은 산업통상자원부령으로 규정 |
| 구 액화석유가스법 제4조 제1항 제1호 | 사업 개시·변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상 위해 방지·재해발생 방지에 지장이 있는 경우 허가 제외 |
| 구 액화석유가스법 시행규칙 제10조 제1항 제1호, [별표 3] | 충전시설 저장설비와 사업소경계·보호시설 간 이격거리 등 시설기준 규정 |
판례요지
-
신뢰보호원칙 적용 요건 (대법원 2009두22980 판결 참조)
- ① 행정청의 개인에 대한 신뢰 대상이 되는 공적 견해표명
- ② 견해표명이 정당하다는 신뢰에 개인의 귀책사유 없을 것
- ③ 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 행위를 하였을 것
- ④ 견해표명에 반하는 처분으로 개인의 이익이 침해되는 결과 초래
- ⑤ 견해표명에 따른 처분을 할 경우 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없을 것
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이 사건 고시가 공적 견해표명에 해당하지 않는 이유
- 개발제한구역법령상 배치계획 수립기준은 개발제한구역 보전, 교통량 및 시설 이용 편리성 고려를 내용으로 할 뿐, 가스충전소 설치로 인한 재해발생 위험성까지 고려 대상으로 규정하지 않음
- 이 사건 고시 자체에서 충전소 허가 및 시설기준은 액화석유가스법 등 관련 법령 기준에 적합하여야 함을 명시하고(제4조 제5항), 실제 허가 수는 배치계획상 수보다 적거나 없을 수 있음을 예정함(제2조 제2항)
- 피고가 배치계획 수립 시 주변 학교·병원·시장 등 다중이용시설 존재 여부를 고려하지 않고 일정 도로 폭 이상인 모든 구간을 배치계획안에 포함시킨 것으로 보임
- 위 사정들을 종합하면, 이 사건 시장을 둘러싼 도로 구간이 배치계획안에 포함된 사정만으로 '이 사건 시장에 인접한 장소라는 이유로 허가를 거부하지 않겠다'는 공적 견해표명이 있었다고 보기 어려움
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구 액화석유가스법상 허가 제외사유 판단 기준 (대법원 2012두8205 판결 참조)
- 구 액화석유가스법 제4조 제1항 제1호의 '재해발생 방지에 지장이 있는 경우' 해당 여부는 액화석유가스의 특성, 허가대상지역의 인구조밀도, 인근 건물의 용도·구조 및 특성, 폭발·화재 시 예상되는 위해의 정도나 범위 등을 액화석유가스법 자체의 목적에 비추어 합리적으로 고려하여 결정하여야 함
- 충전사업 허가기준과 시설기준·기술기준은 구분 규정되어 있어 모두 충족하여야 함
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재량행위 해당 및 사법심사 기준 (대법원 2005두1466 판결 참조)
- 개발제한구역 내 LPG충전사업 허가기준은 불확정개념으로 규정되어 있으므로, 허가 여부 판단에 행정청에 재량권이 부여됨
- 재량행위에 대한 사법심사는 독자의 결론을 도출하지 않고, 재량권 일탈·남용(사실오인, 비례·평등 원칙 위배 등) 여부만 심사함
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 신뢰보호원칙 위반 여부
- 법리: 신뢰보호원칙 적용을 위해서는 행정청의 공적 견해표명이 존재하여야 함
- 포섭: 이 사건 고시는 개발제한구역 보전 및 교통량·이용 편리성만을 고려한 배치계획이고, 가스충전소 설치로 인한 재해위험성은 고려 대상이 아님. 고시 자체에서도 관련 법령 기준 적합성을 별도로 요구하고, 실제 허가 수가 배치계획보다 적거나 없을 수 있음을 예정하고 있음. 배치계획 수립 시 인근 다중이용시설 존재 여부가 고려되지 않았음. 따라서 이 사건 시장을 둘러싼 도로가 배치계획안에 포함되었다는 사정만으로 피고가 '이 사건 시장에 인접한다는 이유로 허가를 거부하지 않겠다'는 공적 견해표명을 하였다고 볼 수 없음
- 결론: 이 사건 각 처분이 신뢰보호원칙에 위반된다고 볼 수 없음
쟁점 ② 구 액화석유가스법 제4조 제1항 제1호 허가 제외사유 해당 여부
- 법리: 허가 제외사유 해당 여부는 액화석유가스 특성, 인구조밀도, 인근 건물 용도·구조·특성, 예상 위해 정도·범위 등을 종합적으로 고려하여 결정하고, 시설기준·기술기준 충족과는 별개로 판단함. 이 허가는 재량행위이므로 사법심사는 재량권 일탈·남용 여부로 제한됨
- 포섭: 이 사건 시장은 다수 근로자·소상공인·유동 인구가 많은 대규모 다중이용시설로서, 신청지와의 거리를 고려할 때 화재·폭발사고 발생 시 근로자·이용자 등이 신체상 위해를 입을 가능성을 배제할 수 없음. 한국가스안전공사의 기술검토 적합 판정은 시설기준·기술기준 충족에 한정되며, 방화벽 설치 예정이더라도 가스폭발사고로 인한 피해를 완전히 예방할 수 있다고 보기 어려움. 따라서 피고의 반려처분에 사실오인이나 비례·평등 원칙 위배 등 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 보기 어려움
- 결론: 이 사건 각 처분은 적법하고, 이와 달리 위법하다고 판단한 원심은 법리 오해의 위법이 있으므로 파기·환송함
참조: 대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두52432 판결
