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교육환경평가승인반려처분취소청구의소
AI 요약
2019두52799 교육환경평가승인반려처분취소청구의소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 휴양 콘도미니엄업이 교육환경법 제9조 제27호(이하 '이 사건 법률조항')에서 규정한 교육환경보호구역 내 금지행위 및 시설에 해당하는지 여부
- 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 재산권을 침해하는 위헌적 조항인지 여부
소송법적 쟁점
- 피고의 보완요청서상 의견 표명이 신뢰보호원칙 적용을 위한 공적 견해표명에 해당하는지 여부
- 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 반하는지 여부
2) 사실관계
- 원고(주식회사 비에스디앤씨)는 2018. 3. 15.경 부산 해운대구 일원 합계 18,468.3㎡ 사업부지에 콘도미니엄 3개동 등을 신축하기 위해 피고(부산광역시해운대교육지원청 교육장)에게 교육환경법 제6조 제1항에 따른 교육환경평가승인신청을 함
- 이 사건 사업부지 일부는 인근 ○○초등학교 출입문으로부터 21m 거리(절대보호구역), △△△유치원으로부터 130m 거리(상대보호구역)에 해당함
- 피고는 통학안전, 일조, 대기질, 소음·진동 등 관련 사항 보완을 요청하는 보완요청서를 3회에 걸쳐 발송함
- 2018. 4. 18.자 보완요청서에는 '휴양 콘도미니엄업이 금지행위 및 시설로 규정되어 있지는 않으나 성매매 등에 대한 우려 민원이 상당하여 예방대책 제시 요망'이라고 기재됨
- 피고는 2018. 7.경 부산광역시교육감으로부터 '휴양 콘도미니엄업이 이 사건 법률조항에 의하여 금지되는 행위 및 시설에 해당한다는 법제처 법령해석 결과에 따라 동 규정을 적용하라'는 행정지침을 통보받음
- 피고는 2018. 7. 24. 원고의 교육환경평가승인신청을 반려하는 이 사건 처분을 함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 교육환경 보호에 관한 법률 제9조 제27호 | 교육환경보호구역 내 금지행위 및 시설로 '공중위생관리법상 숙박업 및 관광진흥법상 호텔업' 규정 |
| 공중위생관리법 제2조 제1항 제2호 | 숙박업: 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설·설비 등의 서비스를 제공하는 영업 |
| 관광진흥법 제3조 제1항 제2호 | 관광숙박업을 호텔업과 휴양 콘도미니엄업으로 구분; 휴양 콘도미니엄업은 숙박·취사에 적합한 시설을 갖추어 회원·공유자 등에게 제공하는 업 |
| 관광진흥법 제18조 제1항 제1호 | 관광숙박업 등록 시 공중위생관리법에 따른 숙박업 신고를 한 것으로 의제 |
| 풍속영업의 규제에 관한 법률 제2조 제4호 | 숙박시설을 풍속영업소로 규정 |
판례요지
-
휴양 콘도미니엄업의 법적 성격
- 공중위생관리법령이 명시적으로 제외한 숙박시설이 아닌 이상 모든 숙박시설에 공중위생관리법이 적용됨
- 공중위생관리법 제9조 제6항 및 제11조 제1항은 관광진흥법에 따라 등록한 관광숙박업도 공중위생관리법상 공중위생영업(숙박업)에 해당함을 전제로 규정함
이 사건 법률조항의 연혁 및 해석
- 구 학교보건법은 금지 숙박시설을 '호텔, 여관, 여인숙'으로만 규정하여 다양한 숙박시설을 제대로 반영하지 못하는 문제가 있었음
- 2016년 제정 교육환경법은 '국제회의시설 부속 숙박시설'을 제외한 공중위생관리법상 숙박업을 모두 금지대상으로 규정하고, 관광호텔업과 관련한 해석상 논란 해소를 위해 관광진흥법상 호텔업을 병기함
- 공중위생관리법상 숙박업과 별도로 호텔업을 병기하였다고 하여 공중위생관리법상 숙박업이 관광숙박업을 제외한 나머지 숙박업만을 의미하거나 휴양 콘도미니엄업이 금지시설에서 제외된 것으로 해석할 수 없음
콘도미니엄업의 특수성과 한계
- 휴양 콘도미니엄업은 회원·공유자를 주된 고객으로 하고 청소년보호법령상 청소년고용금지업소에서 제외되는 등 일반 숙박업과 다른 특수성이 있음
- 그러나 기본적으로 숙박시설의 하나로서 풍속영업소에 해당하고, 학교 보건위생과 교육환경에 미칠 유해성 면에서 다른 숙박시설과 본질적인 차이가 없음
- 콘도미니엄업을 금지시설에서 제외할 경우, 유사 숙박업자가 업종 변경을 통해 규제와 단속을 회피하는 사례가 증가할 우려가 있음
- 콘도미니엄업의 특수성, 가족 친화적 성격, 복합 문화시설로서의 기능 등은 상대보호구역에서 예외적 허용가능성 판단 시 고려 가능함(교육환경법 제9조 단서, 제8조 제1항 제2호 참조)
과잉금지원칙 위반 여부
- 이 사건 법률조항은 입법 목적이 정당하고 방법의 적정성이 인정됨
- '숙박업'이라는 특정 용도의 사용·영업만을 제한하는 것으로 건물 용도를 광범위하게 제한하는 것이 아님
- 학생들의 건전한 육성 및 학교 교육의 능률화라는 공익이, 토지·건물 소유자 내지 숙박업자의 불이익보다 결코 작지 않음
- 직업의 자유 및 재산권을 침해하는 위헌적 조항이라고 할 수 없음
신뢰보호원칙 적용 요건 (대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결)
- ① 행정청의 공적 견해표명 존재
- ② 개인의 신뢰에 귀책사유 없을 것
- ③ 견해표명을 신뢰한 상응하는 행위 존재
- ④ 행정청의 반하는 처분으로 개인의 이익 침해
- ⑤ 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없을 것
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 휴양 콘도미니엄업의 금지시설 해당 여부
- 법리: 관련 규정들의 내용·체계 및 이 사건 법률조항의 입법 취지를 종합하여 해석하여야 함
- 포섭:
- 공중위생관리법·관광진흥법·구 공중위생법령의 내용·연혁상 휴양 콘도미니엄업은 공중위생관리법상 숙박업에 해당함이 분명함
- 이 사건 법률조항은 교육환경법 제정 시 공중위생관리법상 숙박업 전부를 금지대상으로 포함시키면서 호텔업만 별도 병기한 것으로, 휴양 콘도미니엄업이 금지시설에서 제외된 것으로 해석할 수 없음
- 학교 보건위생과 교육환경에 미칠 유해성 면에서 다른 숙박시설과 본질적인 차이가 없음
- 결론: 휴양 콘도미니엄업은 이 사건 법률조항에 따라 교육환경보호구역에서 금지되는 행위 및 시설에 해당함
쟁점 ② 과잉금지원칙 위반 여부
- 법리: 직업의 자유 및 재산권 제한이 입법 목적 달성에 필요한 정도를 넘지 않아야 함
- 포섭: 이 사건 법률조항은 특정 용도(숙박업)로의 사용·영업만을 제한하며, 학생들의 건전한 육성이라는 공익이 사적 불이익보다 작지 않음
- 결론: 과잉금지원칙을 위반하여 원고의 직업의 자유나 재산권을 침해하는 위헌적 조항이라는 주장은 받아들일 수 없음
쟁점 ③ 신뢰보호원칙 위반 여부
- 법리: 신뢰보호원칙 적용을 위해서는 행정청의 공적 견해표명이 존재하여야 하고, 그에 따른 처분이 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없어야 함
- 포섭:
- 피고의 2018. 4. 18.자 보완요청서상 의견은 교육환경평가승인 여부 판단을 위한 중간 검토과정에서 관계 법령 해석에 관한 의견을 제시한 것에 불과하고, 최종 승인 취지의 공적 견해표명이 아님. 오히려 수차례 보완요청서는 현 상태로 승인이 어렵다는 취지임
- 구 학교보건법 하의 행정실무·교육청 의견은 교육환경법 제정 전 구 학교보건법 조항에 관한 것으로, 원고 신청과 관련한 공적 견해라고 볼 수 없음
- 원고는 사업 준비 단계에서 추가 검토를 진행한 정도에 불과하여 침해받는 이익이 그다지 크지 않은 반면, 교육환경보호구역 내 콘도미니엄 신축으로 학생들의 학습권과 교육환경에 미치는 부정적 영향이 매우 큼
- 결론: 신뢰의 대상이 되는 공적 견해표명이 있었다고 보기 어렵고, 승인이 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우에 해당하므로 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반하지 않음
참조: 대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두52799 판결
