2020두40327 악취배출시설설치신고반려처분등취소의소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 악취방지법상 악취배출시설 설치·운영신고의 법적 성질 — 수리를 요하는 신고인지, 수리불요의 자기완결적 신고인지
• 대기오염물질배출시설 설치허가로 악취배출시설 설치·운영신고가 수리된 것으로 간주될 수 있는지(인허가의제 성립 여부)
• 신고 반려처분이 재량권 일탈·남용에 해당하는지

소송법적 쟁점

• 원심의 반려처분 취소 판단이 법리 오해에 해당하는지

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2) 사실관계

• 원고(제일산업개발 주식회사)는 2004년경부터 안양시 소재 아스팔트 콘크리트(아스콘) 제조공장(이하 '이 사건 공장')에서 재생아스콘 생산 중
• 이 사건 공장 운영 이후 특정대기유해물질 검출, 악취·먼지 발생 등 인근 주민들의 민원이 계속 제기됨
• 악취 측정결과 기준치 초과가 4회에 이르자, 피고(안양시장)는 2017. 6. 15. 악취방지법 제8조의2 제1항에 따라 이 사건 공장의 건조시설 등을 신고대상 악취배출시설로 지정·고시함
• 원고는 2018. 5. 3. 및 2018. 7. 11. 악취방지계획서 등을 첨부하여 두 차례 악취배출시설 설치·운영신고(이하 '이 사건 각 신고')를 하였으나, 피고는 2018. 5. 31. 및 2018. 7. 20. 위 신고를 각각 반려함(이하 '이 사건 각 처분')
• 한편, 이 사건 공장 배출물질에서 벤조피렌·다환방향족탄화수소류가 검출되자 경기도지사는 무허가 대기오염물질배출시설 설치·운영을 이유로 사용중지 명령을 내림
• 원고는 방지시설을 추가 설치하여 2018. 3. 19. 경기도지사로부터 '재생아스콘 생산 영구 중단, 대기오염물질 측정 및 환경개선활동 시행 등'을 조건으로 대기오염물질배출시설 설치허가를 받음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
악취방지법 제8조의2 제1항	악취 민원 1년 이상 지속, 배출허용기준 3회 이상 초과 시 신고대상 악취배출시설로 지정·고시
악취방지법 제8조의2 제2항·제3항	신고대상으로 지정·고시된 악취배출시설 운영자는 악취방지계획을 첨부하여 대도시의 장 등에게 신고 의무
악취방지법 시행규칙 제9조 제1항	신고 시 사업장 배치도, 악취배출시설 설치명세서, 악취방지계획서 등 첨부 및 '신고서 작성→접수→검토→결재→확인증 발급' 절차
악취방지법 시행규칙 제9조 제2항·제3항	대기오염물질배출시설 허가신청·신고로 악취배출시설 신고서 제출을 갈음 가능하나, 수리 또는 통보 시 확인증 발급 의무
악취방지법 시행령 제9조 제3항	시·도지사의 신고 수리 권한을 시장·군수·구청장에게 위임 — 신고 수리 심사권한 존재 전제
악취방지법 시행규칙 제11조 제1항 [별표 4]	악취방지계획에 악취를 제거할 수 있는 가장 적절한 조치 포함 요건 — 행정청에 재량판단의 여지 부여
환경정책기본법 제8조 제1항·제2항	환경오염 사전예방 원칙, 사업자의 오염물질 저감 의무

판례요지

• 악취배출시설 설치·운영신고는 수리를 요하는 신고임

  • 신고대상 지정·고시 자체가 이미 생활환경에 피해 발생을 의미하므로 악취방지계획의 사전 검토 필요성이 큼
  • 시행규칙이 신고 처리절차로 '검토→결재→확인증 발급' 과정을 규정하고, 행정청에 악취방지조치 적절성 검토 권한을 부여하고 있음
  • 악취방지법 시행령 제9조 제3항이 '신고의 수리'를 위임 권한으로 명시함으로써 수리 심사권한의 존재를 전제로 함

• 대기오염물질배출시설 설치허가로 악취배출시설 설치·운영신고가 수리된 것으로 의제되지 않음

  • 인허가의제 제도는 관련 행정청의 권한을 제한·박탈하는 효과를 가지므로 법률 또는 법률의 위임에 따른 법규명령의 근거 필요
  • 대기환경보전법령에는 대기오염물질배출시설 설치허가 시 악취배출시설 설치·운영신고 수리의제 규정이 없음
  • 악취방지법 제8조의2 제2항의 위임은 신고 사항·방법에 한정되고, 대도시의 장의 수리 심사 권한을 환경부령으로 제한하도록 위임하지 않음
  • 의제를 인정하면 신고대상 악취배출시설 지정권자와 신고 수리 심사권자가 분리되어 지역여건에 맞는 악취관리를 도모한 악취방지법의 입법 취지에 반함
  • 시행규칙 제9조 제2항·제3항은 대도시의 장에게 수리 심사 권한이 있음을 전제로 해석되어야 함 — 통보를 받은 대도시의 장이 적합성을 심사하여 확인증을 발급하는 구조

• 악취방지계획 적정 여부 판단에 행정청의 광범위한 재량권 인정

  • 환경정책기본법과 악취방지법령의 입법 취지·체계상 행정청은 사람의 건강이나 생활환경에 미치는 영향을 두루 검토하여 악취방지계획 적정 여부를 판단할 수 있고, 광범위한 재량권이 인정됨
  • 행정청의 재량적 판단은 현저히 합리적이지 않거나 형평·비례 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등 사정이 없는 한 폭넓게 존중되어야 함
  • 법원의 재량권 일탈·남용 심사 시 해당 지역 주민들의 생활환경 등 구체적 지역 상황, 이해관계자 간 권익 균형, 환경권 보호 규정의 입법 취지를 종합하여 신중하게 판단하여야 함

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4) 적용 및 결론

쟁점 ①: 악취배출시설 설치·운영신고의 법적 성질

• 법리: 악취방지법령 구조상 관할 행정청에 악취방지계획 적절성을 검토할 권한이 부여되어 있으므로 이 신고는 수리를 요하는 신고임
• 포섭: 이 사건 공장은 악취 민원이 수년간 지속되고 기준치 초과가 4회에 이르러 신고대상으로 지정됨 — 이미 생활환경 피해 발생 상태. 시행규칙이 '접수→검토→결재→확인증 발급'의 절차를 명시하고, 시행령은 신고 수리를 위임 권한으로 열거함. 이 사건 각 신고에 대해 피고에게 수리 심사 권한 존재함
• 결론: 원심이 자기완결적 신고로 보아 신고 접수 시 효력 발생을 인정한 것은 수리를 요하는 신고에 관한 법리 오해

쟁점 ②: 대기오염물질배출시설 설치허가로 악취배출시설 신고 수리 의제 여부

• 법리: 인허가의제는 법률 또는 위임 법규명령의 명시적 근거가 있어야 함
• 포섭: 대기환경보전법령에 의제 규정 없음. 악취방지법 제8조의2 제2항의 위임 범위는 신고 사항·방법에 한정되고 대도시의 장의 수리 심사 권한 제한까지 위임하지 않음. 인구 50만 이상 대도시의 장에게 지역 특성에 맞는 악취관리 권한을 부여한 악취방지법의 입법 취지상 지정권자와 수리 심사권자를 분리하는 의제는 불가. 시행규칙 제9조 제2항·제3항도 수리 심사 권한 존재를 전제로 한 구조임
• 결론: 원고가 경기도지사로부터 대기오염물질배출시설 설치허가를 받았다고 하더라도 악취배출시설 설치·운영신고가 수리되어 효력이 발생한다고 볼 수 없음. 원심의 의제 인정 판단은 법리 오해

쟁점 ③: 반려처분의 재량권 일탈·남용 여부

• 법리: 악취방지계획 적정 여부 판단에 광범위한 재량권 인정되고, 현저한 합리성 결여나 형평·비례 원칙 위반이 없는 한 폭넓게 존중되어야 함
• 포섭: ① '상차' 등 출하과정은 아스콘 제조시설의 주요 악취발생공정이므로 덮개 설치 요구는 법령에 근거한 재량 범위 내. ② 활성탄 흡착방식 채택 시 흡착능력을 감소시키는 먼지·기름성분 가스 처리 조치 및 악취물질 재조사 요구도 재량 범위 내. ③ 수년간 악취 민원이 지속되고 기준치 초과가 3회 이상으로 악취 발생이 빈번하여 주민들의 건강 및 일상생활에 상당한 지장을 끼치는 수준이었음 — 예방적·관리적 조치의 필요성이 컸고, 악취는 일단 발생·배출되면 확산과 피해를 막기 어려움. ④ 두 번째 신고 반려 무렵 경기도지사의 조업정지 명령이 내려진 상태였음. ⑤ 기업은 사회와 법령이 요구하는 새로운 기준을 충족하여야 함
• 결론: 이 사건 각 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 판단한 원심은 재량권 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못 있음

최종 결론

원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고 서울고등법원에 환송함

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참조: 대법원 2022. 9. 7. 선고 2020두40327 판결