2019두61137 사업종류변경처분등취소청구의소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 근로복지공단의 개별 사업장에 대한 사업종류 변경결정이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부

실체법적 쟁점

• 사업종류 변경결정이 '실체법적 처분'에 해당하는 경우, 사업주가 제소기간 내 불복하지 않아 불가쟁력이 발생한 때에 후행 산재보험료 부과처분 쟁송절차에서 선행처분의 위법성을 주장할 수 있는지 여부

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2) 사실관계

• 원고(창화철강㈜)는 1992. 1. 13.경 피고(근로복지공단)에 이 사건 사업장(시흥시 소재 철판코일 가공 공장)의 사업종류를 '도·소매 및 소비자용품 수리업'으로 산재보험관계 성립신고를 하고 그에 따라 보험료를 납부하여 옴
• 피고는 2018. 1. 15. 이 사건 사업장의 사업종류를 2014. 1. 1. 기준으로 '도·소매 및 소비자용품 수리업'(보험료율 9/1,000)에서 '각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업'(보험료율 19/1,000)으로 변경 결정·통지함(이 사건 사업종류 변경결정)
• 원심공동피고 국민건강보험공단은 위 변경결정에 따라 원고에게 2014. 1. 1.부터 2016. 12. 31.까지 기간에 대한 산재보험료 추가분(93,675,300원 및 59,912,370원)을 납부고지함(이 사건 추가보험료 부과처분)
• 원고는 피고를 상대로 사업종류 변경결정 취소를, 국민건강보험공단을 상대로 추가보험료 부과처분 취소를 구하는 소 제기
• 원심: 피고에 대한 청구는 처분성 없다고 각하, 국민건강보험공단에 대한 청구는 인용

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제2조 제1항 제1호	항고소송 대상인 '처분'의 정의
행정소송법 제30조 제1항	취소판결의 기속력 — 처분청 및 관계행정청 기속
고용산재보험료징수법 제11조, 제12조	사업주의 보험관계 성립신고 및 사업종류 변경신고 의무
고용산재보험료징수법 제13조 제5항, 제14조 제3항	산재보험료 산정 방식 및 사업종류별 보험료율 고시
고용산재보험료징수법 제16조의9 제2항·제3항	근로복지공단의 사실조사·사업종류 변경·보험료 산정 권한
행정절차법 제4조	신의성실원칙
근로복지공단 「적용 및 부과업무 처리 규정」 제21조, 제22조	사업종류 변경 조사·심의·통보 절차

판례요지

• 처분성 판단의 일반법리

  • 행정청 행위가 항고소송 대상이 되는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 상대방 등이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 법치행정 원리, 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정해야 함(대법원 2008두167 전원합의체 판결 참조)
  • 처분의 법령상 근거 여부, 행정절차법상 처분절차 준수 여부는 소송요건 심사단계가 아닌 본안 적법성 판단단계의 고려 요소임(대법원 2015두60617 판결 참조)
  • 처분 해당 여부가 불분명한 경우 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단해야 함(대법원 2016두33537 판결 참조)

• 사업종류 변경결정의 처분성 인정 근거

  • (1) 개별 사업장의 사업종류가 결정되면 해당 사업장의 산재보험료율이 자동 확정되므로, 근로복지공단의 사업종류 결정은 고용산재보험료징수법을 집행하는 과정의 행정작용이며, 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력을 행사하는 확인적 행정행위에 해당함
  • (2) 사업종류가 불리하게 변경되면 보험료율이 인상되어 사업주의 권리·의무에 직접 영향을 미침. 사업종류 결정과 보험료 산정의 판단작용을 하는 행정청은 근로복지공단이고 국민건강보험공단은 단순 징수기관이므로, 분쟁의 핵심쟁점에 관한 소송당사자는 근로복지공단이 되어야 함. 또한 취소판결의 기속력(행정소송법 제30조 제1항)에 따라 변경결정 취소 시 국민건강보험공단의 후행 부과처분도 법적·사실적 기초를 상실함
  • (3) 피고의 내부규정은 행정절차법보다 상세한 사전통지·의견청취 절차를 규정하고 있고, 실제 통지서에 불복방법(행정심판·행정소송, 90일 이내)을 고지함. 피고 스스로 처분으로 인식하고 행동하였으므로, 이 사건 소 제기 후 처분성을 부인하는 본안전항변은 신의성실원칙(행정절차법 제4조)에 어긋남
  • (4) 사업주가 행정절차법상 처분절차를 실질적으로 준수받아 방어권·불복기회가 보장된 경우: 사업종류 변경결정은 실체법적 처분에 해당하며, 불가쟁력 발생 후에는 중대·명백한 하자로 당연무효가 아닌 한 후행 부과처분 쟁송절차에서 선행처분의 위법성 주장 불가
  • 다만 처분절차를 실질적으로 준수하지 않아 사업주에게 방어권·불복기회가 보장되지 않은 경우: 처분성 인정은 조기 권리구제를 위한 것일 뿐이므로, 제소기간 내 취소소송을 제기하지 않았더라도 후행 부과처분 쟁송절차에서 선행처분의 위법성을 비로소 다투는 것이 허용됨

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4) 적용 및 결론

사업종류 변경결정의 처분성 여부

• 법리: 행정청의 행위가 항고소송 대상인 처분인지는 법령의 내용·취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 상대방이 입는 불이익과의 실질적 견련성 등을 개별적으로 고려하여 결정하고, 상대방의 인식가능성·예측가능성을 규범적으로 판단해야 함
• 포섭: 근로복지공단의 사업종류 변경결정은 고용산재보험료징수법에 따라 개별 사업장의 구체적 특성을 조사하여 내린 확인적 행정행위로서, 사업주의 산재보험료 납부의무에 직접 영향을 미침. 판단의 주체가 근로복지공단인 이상 분쟁도 근로복지공단을 상대로 해결하는 것이 합리적이고, 취소판결의 기속력에 의해 후행 부과처분도 법적 기초를 상실하게 됨. 피고는 내부규정에 따른 절차를 실제로 준수하고 처분서에 불복방법까지 고지하였으므로, 사업주로서도 이를 항고소송 대상인 처분으로 인식할 수밖에 없었음. 처분성을 스스로 인식하고 고지하였다가 이를 부인하는 것은 신의성실원칙에도 반함
• 결론: 이 사건 사업종류 변경결정은 항고소송의 대상인 처분에 해당함. 원심이 처분성이 없다고 각하한 것은 처분에 관한 법리를 오해한 잘못이 있으므로, 원심판결 중 피고에 대한 부분을 파기·환송함

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참조: 대법원 2020. 4. 9. 선고 2019두61137 판결