91누1264 수토대금부과처분취소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 행정행위의 부관(부담) 자체가 독립된 행정쟁송의 대상이 될 수 있는지 여부
• 공유수면매립면허의 부관(면허조건)에 기하여 당해 행정청이 아닌 다른 행정청이 한 수토대금 납부고지행위가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하는지 여부

실체법적 쟁점

• 수토대금 부과·징수에 관한 법령상 강제방법·이의신청절차 규정이 없는 경우, 해당 행위의 법적 성격이 공법상 처분인지 사법상 행위인지 여부

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2) 사실관계

• 건설부장관이 원고(현대자동차㈜)에게 공유수면매립면허를 부여하면서 면허조건 (아)항으로, 울산지방해운항만청이 울산항 항로 밑바닥에 쌓인 토사를 준설하여 공유수면에 투기한 토량에 대하여, 피고(울산지방해운항만청장)가 산정·결정한 납입고지서에 의하여 원고가 수토대금을 납부하도록 정함
• 피고는 세입금납세고지서에 의하여 원고에게 수토대금 납부를 고지함
• 피고는 원고가 수토대금을 납부하지 않을 경우 국세체납의 예에 의하여 징수하겠다는 의사표시를 한 바 있음
• 수토대금 부과·징수에 관한 별도 법령상 근거, 징수방법, 불복절차, 강제집행 규정은 존재하지 아니함
• 원고는 피고의 수토대금부과처분의 취소를 구하는 항고소송을 제기함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제2조 제1항 제1호	항고소송의 대상인 "처분"의 정의 규정

판례요지

• 부관의 쟁송대상 원칙: 행정행위의 부관은 주된 행정행위에 부가되는 종된 의사표시로서 그 자체가 독립된 처분이 아니므로, 현행 행정쟁송제도 아래서는 원칙적으로 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 할 수 없음 (대법원 1985. 6. 25. 선고 84누579 판결 참조)
• 부담의 특수성: 부관 중 부담은 행정행위의 불가분적 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행정행위의 존재를 전제로 할 뿐이므로, 부담 그 자체로서 행정쟁송의 대상이 될 수 있음
• 수토대금 납부고지의 법적 성격: 이 사건 수토대금부과처분은 공유수면매립면허 부관에 의한 것으로서, 그 부과·징수에 관하여 법령상 강제방법이나 이의신청절차 규정이 없으므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분이나 이에 준하는 행정작용이라고 볼 수 없고, 공권력을 수반하지 아니하는 사경제적 작용에 불과한 사법상의 행위임
• 국세체납 예에 의한 징수 의사표시의 효력: 피고가 법령상 근거 없이 국세체납의 예에 의한 징수 의사표시를 하였다 하더라도, 이로 인해 수토대금 납부고지행위가 공권력을 가진 우월한 지위에서 행하는 행정처분 또는 행정작용이 된다고 할 수 없음; 세입금납세고지서에 의한 고지도 마찬가지임
• 타 행정청의 의무이행 요구: 어떤 행정행위의 부관인 부담에 따라 당해 행정청이 아닌 다른 행정청이 그 부담상의 의무이행을 요구하는 의사표시를 하였을 경우, 이것이 당연히 또는 무조건으로 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 할 수 없음
• 수토대금의 실질: 수토대금 징수는 피고가 항만준설공사에서 투기한 토사가 원고의 매립공사에 이용됨으로써 원고가 이득을 본다는 취지에서 준설공사비용의 범위 내에서 이를 회수하려는 조치로서, 그 법적 성격상 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 처분에 해당하지 아니함