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실체법적 쟁점
소송법적 쟁점
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|---|
| 지방자치법 제16조 | 지방자치단체 사무 처리가 법령 위반이나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 주민이 감사청구 가능 |
| 지방자치법 제17조 제1항 | 재산의 취득·관리·처분 등을 감사청구한 주민은 위법한 행위에 대하여 해당 지방자치단체의 장을 상대로 소송 제기 가능 |
| 지방자치법 제17조 제2항 제2호 | 행정처분인 해당 행위의 취소·변경 요구 또는 효력 유무 확인을 요구하는 소송을 주민소송 유형으로 규정 |
| 지방자치법 제17조 제17항 | 주민소송에 관하여 지방자치법에 규정된 것 외에는 행정소송법 준용 |
| 행정소송법 제3조 제3호·제45조 | 민중소송: 국가 또는 공공단체 기관이 법률에 위반되는 행위를 한 때 자기 법률상 이익과 무관하게 시정을 구하는 소송; 법률이 정한 자만 제기 가능 |
| 행정소송법 제28조 제1항 | 사정판결: 위법 처분 취소가 현저히 공공의 복리에 적합하지 않은 경우 예외적 인정 |
| 행정소송법 제30조 | 취소판결의 기속력 |
| 행정소송법 제46조 제1항 | 민중소송 중 처분 취소 소송에는 취소소송 규정 준용 |
| 구 공유재산법 제13조 | 지방자치단체장 외의 자는 공유재산에 영구시설물 축조 금지; 단서에서 사용·이용에 지장 없는 경우 예외 허용 |
| 구 도로법 제38조 | 도로 구역에서 공작물·시설 신설 등을 위해 점용하려는 자는 관리청의 허가 필요 |
판례요지
주민소송 대상 해당 여부 및 환송판결 기속력: 사건을 환송받은 법원은 파기이유로 삼은 사실상·법률상 판단에 기속됨(행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제436조 제2항 후문). 환송판결의 기속력에 따라 이 사건 도로점용허가가 '재산의 관리·처분에 관한 사항'에 해당함을 전제로 본안 판단 가능함. 또한 지방자치법 제17조 제1항은 주민소송 대상을 '지방재정에 손해를 야기한' 경우로 한정하지 아니하므로, 지방재정 손해 미발생을 이유로 주민소송 대상에서 제외할 수 없음
제소기간 준수: 처분일(2010. 4. 9.)로부터 2년 이내인 2011. 12. 7. 주민감사청구 제기 → 지방자치법 제16조 제2항의 감사청구 기간 준수. 감사결과 통보일(2012. 6. 1.)로부터 90일 이내인 2012. 8. 29. 주민소송 제기 → 지방자치법 제17조 제4항의 소송 제소기간 준수. 주민감사청구 및 주민소송에는 행정소송법 제20조 제1항의 일반 취소소송 제소기간이 적용되지 않음
소의 이익 유지: 도로점용허가 취소판결이 확정되면 피고는 기속력에 따라 도로점용 중지 및 원상회복 명령, 불이행 시 행정대집행·이행강제금 부과 등 위법상태 제거 조치를 할 의무가 있음. 건축허가가 불가쟁력으로 확정되더라도 그 처분이 법적·사실적 기초를 일부 상실하게 되어 피고가 일정 요건 하에 직권취소·변경 조치를 할 의무가 있으므로, 도로점용허가 취소청구의 소의 이익은 소멸하지 않음. 행정처분의 불복기간 경과로 인한 확정력은 효력을 더 이상 다툴 수 없다는 의미일 뿐, 기판력과 같이 사실관계나 법률판단이 확정되어 모순된 주장을 할 수 없게 되는 것은 아님
주민소송에서 위법성 심사기준: 주민소송에서 처분의 위법성은 '처분의 위법성 일반'으로서, 헌법·법률·법규명령·법의 일반원칙 등 객관적 법질서를 구성하는 모든 법규범 위반 여부를 기준으로 판단함. 지방재정 손실 발생 여부만을 기준으로 삼아서는 안 됨. 근거: ① 지방자치법 제17조 제2항 제2호는 처분의 위법성 요건으로 재정손실을 규정하지 않음; ② 주민소송은 지방행정의 책임성 제고를 위한 민중소송으로서, 지방재정 손실 기준으로 본안심사를 제한하려는 입법의도가 없음; ③ 지방자치법 제17조 제17항, 행정소송법 제46조 제1항에 따라 주민소송에서도 취소소송의 위법성 심사 방식이 적용되며, 취소소송의 소송물은 '처분의 위법성 일반'임
구 공유재산법 제13조와 도로법의 관계: 도로법은 도로의 소유관계를 불문하고 특수한 공법적 규율을 하는 법률로서, 도로가 공유재산에 해당하는 경우 구 공유재산법보다 우선 적용되는 특별법임. 따라서 도로의 점용에 관하여는 구 도로법 제38조 등 도로법령이 우선 적용되고 구 공유재산법 제13조는 적용되지 않음. 원심이 구 공유재산법 제13조를 적용한 것은 법리 오해에 해당하나, 재량권 일탈·남용을 이유로 위법하다는 결론이 정당하므로 판결에 영향 없음
재량권 일탈·남용: 예배당·성가대실·방송실 등 지하구조물 설치를 통한 지하점유는 원상회복이 쉽지 않고, 유지·관리·안전에 상당한 위험과 책임이 수반되며, 향후 유사한 도로점용허가 신청 거부가 어려워져 도로 지하 부분의 무분별한 사용으로 공중안전에 위해 발생 우려가 있으며, 이 사건 도로 지하 부분이 교회 건물의 일부로 사실상 영구적·전속적으로 사용됨으로써 도로 주변 상황 변화에 탄력적·능동적 대처가 불가능하게 됨. 이에 비례·형평의 원칙을 위반한 재량권 일탈·남용에 해당함
수익적 행정처분 취소 제한 법리의 적용 범위: 수익적 행정처분 취소는 기득권 침해를 정당화할 중대한 공익상 필요 등이 있을 때만 허용된다는 법리는, 처분청이 직권으로 취소·철회하는 경우에만 적용되고, 쟁송취소에는 적용되지 않음
사정판결 불인정: 이 사건 도로점용허가는 효력을 존속시킬 공익적 필요성이 없고, 도로관리청인 피고의 보완조치로써 위법상태를 해소하기도 어려우므로 사정판결 당위성 미인정
지방자치법 제17조 제1항 '재산의 취득·관리·처분에 관한 사항' 위헌 여부: 명확성원칙은 법문언에 다소 모호함이 있더라도 법관의 보충적 가치판단으로 의미 확인이 가능하고 해석자의 개인적 취향에 따라 좌우될 가능성이 없으면 위반이 아님. '재산', '취득', '관리', '처분'은 다수 법률에서 사용하는 용어이고 관련 법률로 의미 파악이 가능하며, 대법원이 구체적 판단기준을 제시한 바 있음. 처분상대방이 입게 되는 불이익은 해당 조항이 아닌 위법한 도로점용허가 자체에 기인하므로, 명확성원칙 위반 및 기본권 중대 제한으로 인한 위헌 주장 배척
최종 결론: 피고 및 피고 보조참가인의 상고를 모두 기각함
참조: 대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두104 판결
