2018두45633 중국전담여행사지정취소처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 갱신제 운용 시 심사대상기간이 이미 경과한 후 처분기준을 중대하게 변경하여 적용하는 것이 적법한지 여부
• 변경된 처분기준이 신뢰보호원칙·적법절차원칙·갱신제의 본질에 위배되는지 여부
• 위반행위 제재 강화 필요성이 처분기준 사후변경을 정당화하는 중대한 공익상 필요에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 행정절차법 제20조 제1항의 처분기준 사전공표 의무 위반이 그 자체로 처분의 취소사유가 되는지 여부
• 미공표된 기준을 적용한 처분의 위법성 판단 기준

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2) 사실관계

• 피고(문화체육관광부장관)는 '중국 단체관광객 유치 전담여행사 업무 시행지침'(이 사건 지침)을 제정하고, 2013. 5.경 지침 제3조의2 신설로 2년 1회 재심사를 통해 전담여행사 지위를 갱신하는 '전담여행사 갱신제'를 도입함
• 피고는 2013. 9.경 각 평가영역·항목·지표별 점수 합계 75점 이상인 경우 갱신을 허용하는 종전 처분기준을 마련하고 한국여행업협회장을 통해 전담여행사들에 공지함
• 원고는 2006. 4. 11. 전담여행사로 신규 지정되었고, 2013. 12. 5. 종전 처분기준에 따른 갱신심사를 거쳐 갱신됨
• 피고는 2013년 갱신 무렵 유치실적·상품가격·행정제재이력·저가상품 여부·고부가상품 판매비율 등을 지속 모니터링하여 갱신제 평가에 반영할 것임을 공지함
• 피고는 일부 전담여행사의 무자격가이드 고용, 무단이탈보고 불이행 등 위반행위 증가를 이유로, 2016. 3. 23. 심사대상기간(2014. 1. ~ 2015. 12.)이 이미 종료된 후 갱신심사 도중 ① 평가기준 점수 70점 미만, ② 70점 이상이라도 행정처분으로 6점 이상 감점 시 갱신 불허를 골자로 하는 변경된 처분기준을 마련하였으나, 이를 사전에 공표하지 않은 채 적용함
• 원고는 변경된 기준으로 77점을 받았으나, 갱신평가기간(2014. 1. ~ 2015. 10.) 중 무자격가이드 고용 등 위반행위에 따른 행정처분 감점이 8점이어서 탈락기준 6점을 초과함
• 피고는 2016. 3. 28. 원고에게 재지정 통지를 하였다가, 감점 초과 사실을 뒤늦게 확인하고 2016. 11. 4. 전담여행사 재지정을 직권으로 취소함(이 사건 처분)

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정절차법 제20조 제1항	행정청은 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 함
행정절차법 제20조 제2항	처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전·복리를 현저히 해칠 상당한 이유가 있으면 공표 생략 가능

판례요지

• 처분기준 사전공표 의무 위반의 효과: 행정청이 행정절차법 제20조 제1항을 위반하여 미리 공표하지 않은 기준을 적용하여 처분하였다는 사정만으로 곧바로 취소사유에 이를 정도의 흠이 존재한다고 볼 수 없음. 다만 적용된 기준이 상위법령·신뢰보호원칙 등 법의 일반원칙에 위반하거나 객관적으로 합리성이 없다면 해당 처분은 위법함

  • 근거: ① 공표된 처분기준은 특별한 사정이 없는 한 대외적 구속력 없는 행정규칙에 해당함. ② 처분의 적법성은 상위법령·입법목적에 적합한지로 판단하며, 행정규칙 위반 여부가 결정적 지표가 되지 못하는 것처럼 미공표 기준 적용 여부도 결정적 지표가 될 수 없음. ③ 사전공표 의무를 구체적 처분기준 공표가 있는 경우에만 처분할 수 있다고 해석하면 처분의 적법성이 지나치게 불안정해지고 개별법령 집행이 사실상 유보·지연되는 문제가 발생함