산업입지에 관한 법령은 산업단지에 적합한 시설 설치 입주 예정자 및 토지 소유자에게 산업단지 지정 관련 개발계획 입안 권한을 인정하고, 지정뿐 아니라 변경과 관련해서도 이해관계인에 대한 절차적 권리를 보장함
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 해석상 도시계획시설부지 소유자에게 도시·군관리계획의 변경 등을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 인정됨(대법원 2014두42742 판결 참조)
헌법상 재산권 보장의 취지에 비추어, 이미 산업단지 지정이 이루어진 상황에서 산업단지 안의 토지 소유자로서 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하려는 자가 종전 계획의 변경을 요청하는 경우에도 위 법리가 그대로 적용됨
산업단지개발계획상 산업단지 안의 토지 소유자로서 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하려는 자는 산업단지지정권자 또는 그로부터 권한을 위임받은 기관에 대하여 산업단지개발계획의 변경을 요청할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함
행정처분의 문언 해석
행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 처분서 문언이 불분명하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 문언에 따라 처분 내용을 확정하여야 함
처분서 문언만으로 행정청이 어떤 처분을 하였는지 분명한 경우, 처분 경위나 처분 이후 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서 문언과 달리 다른 처분까지 포함된 것으로 확대해석하여서는 안 됨(대법원 2016두42449 판결 참조)
처분의 근거와 이유 제시
당사자가 신청하는 허가 등을 거부하는 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는, 구체적으로 명시하지 않았더라도 그 처분이 위법하다고 볼 수 없음(대법원 2000두8912 판결 참조)
'이유를 제시한 경우'란 처분서 기재 내용, 관계 법령, 처분에 이르기까지 전체적 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻함(대법원 2007두20362 판결 참조)
기존 산업단지개발계획의 변경을 구하는 신청에 대한 거부처분의 이유 제시는, 신청을 인용하는 것이 법령 위반이라거나 종전 계획을 변경할 사정변경이 인정되지 않는다는 등 거부의 실질적인 이유를 당사자가 알 수 있도록 해야 함
처분사유의 추가 제한
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 처분청이 당초 처분의 근거로 제시한 사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 없는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장할 수 없음(대법원 2004두10883 판결 참조)
당초 처분사유가 실질적 내용이 없다고 보는 이상, 소송단계에서 추가한 사유는 그와 기본적 사실관계의 동일성 여부를 판단할 대상조차 없으므로 처분사유로 추가하여 주장할 수 없음
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 신청권 및 처분성
법리: 산업단지 안 토지 소유자로서 산업단지개발계획에 적합한 시설 설치 입주 예정자는 산업단지개발계획 변경을 요청할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있고, 이에 대한 거부행위는 항고소송 대상인 행정처분에 해당함
포섭: 원고는 이 사건 산업단지 안 토지(녹지용지로 지정된 사업부지)를 소유하고 있고, 해당 부지에 폐기물처리시설(산업단지개발계획에 적합한 시설)을 설치하여 입주하려는 자로서, 피고에게 산업단지개발계획의 변경(녹지용지 → 폐기물처리시설용지)을 신청한 자에 해당함
결론: 이 사건 신청에 대한 피고의 거부행위는 항고소송 대상인 행정처분에 해당함. 이를 전제로 본안 판단으로 나아간 원심판결 정당. 처분성에 관한 법리 오해 없음
쟁점 ② 처분서 문언 해석
법리: 처분서 문언이 불분명하다는 등 특별한 사정이 없는 한 문언에 따라 처분 내용을 확정하여야 하고, 다른 사정을 고려하여 확대해석 불가
포섭: 이 사건 처분서는 "녹지용지로 지정되어 폐기물매립장 입지 불가, 폐기물처리시설용지로 변경도 불가"라는 문언이 명확함. 원심이 처분사유를 '녹지비율 감소로 인한 부정적 영향'으로 판단한 것은 처분서 문언과 달리 다른 내용을 포함한 확대해석으로 잘못임
결론: 이 사건 처분사유는 '녹지용지로 지정되어 있어 폐기물매립장 입지 불가, 폐기물처리시설용지로의 변경도 불가'로 확정됨
쟁점 ③ 근거와 이유 제시의 위법성
법리: 거부처분 시 이유 제시는 당사자가 거부의 실질적 이유를 알 수 있어야 하고, 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없어야 함
포섭: 이 사건 처분서는 아무런 실질적 내용 없이 단순히 신청을 불허한다는 결과만을 통보한 것에 불과함. 처분에 이르기까지 전체적인 과정을 살펴보더라도 원고가 거부된 정확한 이유를 알았거나 알 수 있었다는 정황을 확인할 수 없음. 원고가 이 사건 소송에서 처분사유를 잘못 확정하여 주장하였고 법원도 원심에 이르기까지 잘못 확정된 처분사유를 바탕으로 심리하게 된 결과, 원고가 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 있었음
결론: 이 사건 처분은 근거와 이유를 제시하지 않은 것으로서 위법함. 원심이 처분이 위법하다고 본 결론은 정당함
쟁점 ④ 처분사유 추가
법리: 항고소송에서 처분청은 당초 처분사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 없는 별개의 사유를 처분사유로 추가 주장할 수 없음
포섭: 당초 처분사유가 실질적 내용 없는 것으로 확정된 이상, 피고가 소송에서 추가한 '새로운 폐기물시설부지 마련의 시급한 필요 없음'이라는 사유는 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성 여부를 판단할 대상조차 없음
결론: 소송단계에서의 처분사유 추가 주장 불가. 피고의 상고이유 모두 이유 없어 상고 기각. 상고비용은 피고 부담
