판례요지

• 원고적격 법리

  • 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자도 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 침해된 경우 원고적격 인정됨
  • 공익보호의 결과로 국민 일반이 갖는 일반적·간접적·추상적 이익은 원고적격의 근거가 될 수 없음
  • 환경영향평가 대상지역 안의 주민은 수인한도를 넘는 환경침해 우려가 사실상 추정되어 원고적격 인정됨
  • 환경영향평가 대상지역 밖 주민은 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 직접 입증하여야 원고적격 인정됨
  • 헌법 제35조 제1항 환경권 조항만으로는 권리의 주체·대상·내용·행사방법이 구체적으로 정립되어 있지 않고, 환경정책기본법 제6조도 국민에게 구체적 권리를 부여한 것으로 볼 수 없어 이에 기한 원고적격 불인정

• 행정처분 무효 요건

  • 당연무효가 되려면 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 함 (중대·명백설 확립)
  • 하자가 중대하기만 하면 무효가 된다는 주장은 독자적 견해로서 채택하지 않음

• 공공사업 경제성 결여로 인한 무효 요건

  • 사업으로 얻는 이익에 비하여 비용이 현저히 커서 이익과 비용이 현저하게 균형을 잃음으로써 사업목적을 실질적으로 실현할 수 없는 정도에 이르고, 그 사정이 객관적으로 명백한 경우에 한하여 무효 사유가 됨
  • 경제성 평가 당시의 모든 관련 법률의 목적·의미·내용 및 학문적 성과가 반영된 평가기법에 따라 가장 객관적이고 공정한 방법으로 평가되었는지에 따라 판단됨
  • 편익·비용항목 구성과 평가방법에 확립된 원칙이 없는 경우, 전문가들이 이견을 고려하여 다수의 시나리오를 구성하여 일정한 원칙에 따라 분석하였다면, 그 시나리오 전부의 합리성 결여가 입증되지 않는 한 특정 시나리오의 일부 항목을 지적하여 사업 전체 경제성이 없다고 주장하는 것은 올바른 탄핵방법이 될 수 없음

• 환경영향평가 부실과 처분의 위법성

  • 환경영향평가를 거쳤다면, 부실의 정도가 환경영향평가 제도의 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도가 아닌 이상, 그 부실은 당해 처분의 재량권 일탈·남용의 판단 요소에 그칠 뿐이며 당연히 처분을 위법하게 하지 않음

• 담수호 수질 미달로 인한 사업목적 달성 불능 판단 기준

  • 수질대책 수립 당시의 과학적 수준 등에 비추어 수질대책의 실현가능성이 있고 수질대책 비용이 사회통념상 감당 불가능한 정도에 이르지 않은 경우라면, 사업목적 달성 불능에 해당하지 않음

• 공수법 제32조 제3호 사정변경 취소의 법리

  • '사정변경'이란 면허처분 당시 고려하였거나 고려하였어야 할 제반 사정에 각각 변경이 있고, 그로 인하여 처분을 유지하는 것이 현저히 공익에 반하는 경우를 의미함
  • 사정변경이 생겼다는 점에 관한 입증책임은 사정변경을 주장하는 자에게 있음

4) 적용 및 결론

쟁점 ① 환경영향평가 대상지역 밖 원고들의 원고적격

• 법리: 대상지역 밖 주민은 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있음을 직접 입증해야 원고적격 인정됨. 헌법·환경정책기본법 조항만으로는 구체적 권리 도출 불가
• 포섭: 원고 144 ~ 3539는 목포시, 익산시, 전주시, 서울 등 환경영향평가 대상지역 밖 거주자로서, 이 사건 각 처분으로 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 입증하지 못하였고, 구 공수법상 권리자 또는 농근법상 이해관계인에 해당한다고 인정할 자료도 없음
• 결론: 원고 144 ~ 3539에게 이 사건 각 처분의 무효확인을 구할 원고적격 없음 → 상고 기각

쟁점 ② 처분의 당연무효 여부 (경제성·사업 필요성·환경영향평가·수질)

• 법리: 무효가 되려면 하자가 중대·명백하여야 함. 경제성 결여로 인한 무효는 이익과 비용이 현저히 균형을 잃어 사업목적 실현이 불가능한 정도에 이르고, 그 사정이 객관적으로 명백한 경우에 한함
• 포섭:
  • 경제성: 감사원 지적 후 수정 분석에서도 편익·비용비율 0.99, 민관공동조사단의 10개 시나리오 모두 경제성 있음으로 분석됨. 원고들이 지적한 특정 편익항목의 이중계산 등은 시나리오 전부의 합리성 결여를 입증하지 못하는 방식의 탄핵에 불과함
  • 사업 필요성: 1989년 ~ 2002년 실제 농지 잠식면적이 추정치의 2배에 달해 한국산업경제연구원의 추정치를 그대로 믿기 어려우므로, 추정치만으로 토지이용계획이 잘못되었다고 볼 수 없음
  • 환경영향평가: 수질예측 하자가 있었으나 담수어 양식장 폐지 등으로 보완되었고, 생태계·수질 저감방안이 강구되고 있으므로 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바 없는 정도의 부실이라고 볼 수 없음
  • 수질 목표달성: 정부조치계획에서 각종 수질대책 추가, 순차개발방식 채택, 11개 과제 정상 추진 중, 수질예측도 목표 초과 달성. 수질대책 실현가능성 있고 수질대책 비용 796억 원이 사회통념상 감당 불가 수준이 아님
• 결론: 이 사건 각 처분의 하자가 중대·명백한 무효 사유에 해당하지 않음 → 무효 관련 상고이유 기각

쟁점 ③ 이 사건 거부처분의 취소 여부 (공수법 제32조 각호)

• 법리: 허위·부정한 방법 해당 여부, 예정공정 미달의 귀책사유, 보상 완료 여부, 예상하지 못한 사정변경으로 공익상 특히 필요한 경우 각각 요건 충족 여부에 따라 판단. 사정변경의 입증책임은 주장자에게 있음
• 포섭:
  • 허위·부정 방법(제1호): 농림부장관이 허위·부정한 방법으로 사업성을 인정받았다거나 수질기준이 허위라는 주장을 인정할 사실 없음
  • 예정공정 미달(제2호): 공정 미달이 단순히 농림부장관의 귀책사유로 인한 것이 아님
  • 보상 완료(제5호): 권리자 전원 동의를 받은 사정 등에 비추어 총보상금의 93%만 집행된 사정만으로 구 공수법 위반이라 할 수 없음
  • 사정변경(제3호): 사업목적 변경, 농지 필요성 저하, 경제적 타당성 변화, 수질관리, 해양환경 각 측면에서 모두 공수법 제32조 제3호의 취소 사유에 해당하는 중대한 사정변경이 발생하였다고 인정하기에 부족함
• 결론: 거부처분에 위법이 없음 → 상고 기각

5) 소수의견

대법관 김영란, 대법관 박시환의 반대의견 (공수법 제32조 제3호 사정변경 관련)

• 자연환경의 가치와 기준

  • 자연환경의 가치는 경제적 가치와 동일 평면에서 비교·대체될 수 없음. 금전으로 환산 가능한 부분만 평가하여 손실이 이득보다 작다고 개발을 허용하는 방식은 허용 불가
  • 개발사업 편익이 비용(사업비용 + 환경 가치의 경제적 평가액)보다 상당한 정도로 우월한 경우에 한하여 경제성·사업성 인정 가능
  • 환경 변화의 폐해가 심각하고 가능성이 현실화를 용인하기 어려운 대규모 사업에서 입증이 중간영역에 있을 때에는, 경제성·안전성이 확인되지 않은 것으로 보아 사업 강행을 재고할 상황으로 판단하는 것이 합리적임

• 농지의 필요성 사정변경: 쌀 재고 과잉, 자유무역협정에 의한 쌀 수입개방, 복합산업단지 개발안 검토 등은 농지조성 필요성이 줄어든 것을 반영하는 것으로 당초 처분 당시와 비교하여 중대한 사정변경에 해당함

• 수질관리 사정변경: 환경영향평가 부실이 감사원 감사에서 확인되었고, 환경부 수질예측에서도 만경수역은 농업용수 수질기준 달성이 어려울 것으로 예측됨. 수질개선대책에는 실현 불가능하거나 실효성이 불명확한 대책이 다수 포함되어 있어 중대한 사정변경에 해당함

• 해양환경 사정변경: 한국해양연구원 연구에서 방조제 연결 이후 해수순환 이원화, 유속 감소, COD 악화 등이 예측됨. 구체적 피해 내용·정도를 알 수 없는 상태 자체만으로도 중대한 사정변경이며, 환경법상 사전예방의 원칙·사전배려의 원칙에 따라 확인 및 대비책 없이 사업 강행은 허용될 수 없음

• 경제적 타당성 사정변경: 한국산업경제연구원 분석의 내부수익률은 정부 기준(13%)에 미달, 민관공동조사단 분석도 이중계산 등 문제 지적 다수. 새만금 갯벌(20,800ha, 전국 갯벌의 약 8%, 하구갯벌로서 가치 우월)의 가치가 제대로 평가되지 않았고, 방조제 완공 후 해양환경 피해도 비용으로 충분히 고려되지 않아 사업 경제성에 중대한 사정변경 발생

• 공익상 필요성: 갯벌은 대체·복원 불가능한 귀중한 자원이고 농지는 대체수단이 존재함. 시화호 전철을 밟을 가능성, 람사협약 가입 및 습지보전법 제정 등 국제적 추세 등을 감안할 때 사업 취소가 공익상 필요함. 현재까지 시공된 방조제를 활용하면서 갯벌을 살리는 환경친화적 대안 모색도 가능함

• 결론: 원고 신형록의 취소 신청을 거부한 이 사건 거부처분은 재량권 일탈·남용으로 위법함. 원심판결 중 원고 신형록 패소 부분은 파기환송되어야 함

참조: 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 판결