결정요지

(가) 지방세법 제74조 제1항에 대한 판단 — 각하

• 제74조 제1항은 심사청구 제도를 규정할 뿐 행정소송과의 관계에 관하여는 아무런 규율도 없음
• 이 사건 쟁점인 필요적 전치의 위헌성 판단은 제78조 제2항의 위헌여부에 달려 있고, 제74조 제1항은 제78조 제2항의 규범적 작용을 위한 배경요소에 불과함
• 당해사건의 해결에 불가결하지 않으므로 재판의 전제성 인정 불가 → 이 부분 심판청구는 부적법

(나) 지방세법 제78조 제2항에 대한 판단 — 위헌

① 헌법 제107조 제3항의 의미

• 행정심판은 어디까지나 재판의 전심절차로서만 기능하여야 한다는 점과 행정심판절차에 사법절차가 준용되어야 한다는 점은 헌법이 직접 요구하므로 여기에 입법적 형성의 한계가 있음
• 입법자가 행정심판을 종심절차로 규정하여 정식재판의 기회를 배제하거나, 어떤 행정심판을 필요적 전심절차로 규정하면서 그 절차에 사법절차가 준용되지 않는다면 헌법 제107조 제3항 및 헌법 제27조에 위반됨
• 어떤 행정심판에 사법절차가 준용되지 않더라도 임의적 전치제도로 규정하는 데 그친다면 위 헌법조항에 위반된다 할 수 없음 (행정심판을 거치지 않고 곧바로 행정소송을 제기할 수 있는 선택권이 보장되어 있기 때문)
• 판단기관의 독립성과 공정성, 대심적 심리구조, 당사자의 절차적 권리보장 등의 면에서 사법절차의 본질적 요소를 현저히 결여하고 있다면 "준용"의 요청에 위반됨

② 이의신청·심사청구와 사법절차의 준용 여부

• 지방세심의위원회의 조직과 운영에 관한 기본사항조차 법률에서 직접 규정하지 않고 시행령·시행규칙에 위임되어 있어 법형식적 측면에서의 독립성 보장이 매우 취약함
• 위원을 재결청인 행정자치부장관이나 지방자치단체의 장이 지명·위촉하게 되어 있고, 위원회 구성에서 외부전문가가 일정 비율 이상 포함될 것이 보장되지 않아 독립성·공정성을 객관적으로 신뢰할 수 있는 토대를 충분히 갖추고 있다고 보기 어려움
• 심리절차의 기본사항을 법률에서 정하지 않고 대통령령에 위임하고 있음. 사법절차의 기본적 요소인 대심적(당사자주의적) 심리구조가 매우 빈약하고 당사자의 절차적 권리보장의 본질적 요소가 결여됨. 납세의무자에게는 의견진술, 증거제출 및 증거조사신청 등 절차 주체로서의 권리가 보장되어야 함에도 이를 도외시함으로써 납세의무자를 단순한 절차의 객체로 전락시킴
• 행정심판법은 구술심리신청권, 위원 기피신청권, 증거제출권, 증거조사신청권, 불고불리 원칙, 불이익변경금지 원칙 등 사법절차적 요소를 많이 도입하고 있으나, 지방세법 제78조 제1항은 명문으로 행정심판법의 적용을 배제함
• 국세기본법상 국세심판청구에는 제척·회피·기피, 자유심증주의, 당사자의 질문검사 신청권, 구술심리주의 강화, 불고불리 원칙 등이 적용되나, 지방세법 제82조는 지방세의 "부과"와 "징수"에 관하여 국세기본법·국세징수법을 준용할 뿐 지방세 부과에 관한 "불복절차"에는 국세심판청구 규정조차 준용되지 않음
• 결론: 이의신청·심사청구제도는 판단기관의 독립성·중립성도 충분하지 않을 뿐 아니라 심리절차에 있어 사법절차적 요소가 매우 미흡하고 특히 당사자의 절차적 참여권이라는 본질적 요소가 현저히 흠결되어 사법절차 "준용"의 요청을 외면하고 있음

③ 불필요한 전심절차의 강요

• 행정심판제도의 취지를 살릴 수 없는 경우에도 일률적으로 전심절차를 밟도록 한다면 그것은 입법형성권의 한계를 벗어나 국민의 재판청구권을 침해하는 것이 됨
• 이 사건 법률조항은 행정소송법 제18조 제2항·제3항의 적용을 (제18조 제2항 제1호의 경우를 제외하고) 명시적으로 배제함
• 행정소송법 제18조 제2항·제3항의 사유, 즉 ① 행정청·재결청 측에 귀책사유가 있는 경우, ② 행정심판을 통한 권리구제의 기대가능성이 희박한 경우, ③ 납세의무자의 중대한 이해관계를 보호할 필요가 월등히 큰 경우, ④ 행정청·재결청으로 하여금 스스로 재고·시정할 기회가 한 번 부여된 경우에도 예외 없이 이의신청·심사청구를 거치지 않고서는 행정소송을 제기할 수 없도록 하고 있음
• 위 각 경우는 행정심판의 전치를 요구하는 것이 무용한 절차를 강요하는 셈이어서 납세의무자에게 가혹하고 법원을 통한 국민의 권리구제에 장애를 초래할 뿐이라는 점에서 공통됨
• 행정의 자기통제나 신속하고 효율적인 권리구제라는 행정심판제도의 본래의 취지를 거의 살릴 수 없어 전적으로 무용하거나 그 효용이 극히 미미한 경우에까지 무조건적으로 전심절차를 강요하는 것은 행정심판의 필요성과 납세자 권리의 사법적 구제라는 요청을 합리적으로 형량한 가운데 설정되어야 할 행정심판전치제도의 법치주의적 한계를 벗어나 국민의 재판청구권을 침해함

(다) 지방세법 제81조에 대한 위헌선언

• 일정한 법률조항이 위헌선언될 때 합헌으로 남아 있는 다른 법률조항이 위헌선언되는 조항과 밀접한 관계에 있어 그 조항만으로는 법적으로 독립된 의미를 가지지 못하는 경우에는 예외적으로 그 조항에 대하여도 위헌선언을 할 수 있음
• 지방세법 제81조는 이 사건 법률조항의 규정에 의한 필요적 행정심판전치를 전제로 하여 심사결정의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기하도록 함
• 이 사건 법률조항이 위헌선언으로 효력을 상실하게 되면 제81조는 독립하여 존속할 아무런 의미가 없을 뿐만 아니라, 문언해석상 여전히 심사결정의 통지를 받지 않고서는 행정소송을 제기할 수 없는 것으로 이해할 소지가 있어 불필요한 법적 혼란을 야기할 수 있음 → 제81조에 대하여도 위헌선언

4) 적용 및 결론

① 지방세법 제74조 제1항 — 재판의 전제성

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항의 위헌심사형 헌법소원에서는 당해 소송사건에 직접 적용되고 그 위헌 여부가 재판의 주문에 영향을 미치는 법률조항에 대해서만 재판의 전제성이 인정됨
• 포섭: 이 사건의 쟁점은 필요적 전치 여부이고 이에 관한 판단은 제78조 제2항의 위헌여부에 달려 있음. 제74조 제1항은 심사청구 기간만 정할 뿐 행정소송과의 관계를 규율하지 않고, 청구인도 제74조 제1항 고유의 위헌성을 다투지 않으며, 제78조 제2항의 규범적 작용을 위한 배경요소에 불과하여 그 위헌여부가 당해사건 해결에 불가결하지 않음
• 결론: 재판의 전제성 불인정 → 이 부분 심판청구 각하

② 지방세법 제78조 제2항 — 헌법 제107조 제3항 및 제27조 위반 여부

(가) 제한되는 기본권

• 재판청구권(헌법 제27조): 모든 국민이 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리

(나) 심사기준: 헌법 제107조 제3항 및 재판청구권 침해 여부

• (1) 심사기준: 행정심판이 필요적 전심절차로 규정된 경우, 그 절차에 사법절차가 준용되지 않는다면 헌법 제107조 제3항 및 재판청구권을 보장한 헌법 제27조에 위반됨. 또한 행정심판제도의 취지를 살릴 수 없는 경우에도 일률적으로 전심절차를 강요하면 입법형성권의 한계를 벗어나 재판청구권을 침해함

• (2) 구체적 판단:

  • 지방세심의위원회의 조직·운영 기본사항이 시행령·시행규칙에 위임되어 있어 법형식적 독립성 보장이 매우 취약하고, 위원을 재결청이 지명·위촉하며 외부전문가의 일정 비율 참여가 보장되지 않아 판단기관의 독립성·공정성이 충분하지 않음
  • 심리절차에서 대심적 심리구조가 매우 빈약하고 납세의무자의 의견진술권, 증거제출권, 증거조사신청권 등 당사자의 절차적 참여권이라는 본질적 요소가 현저히 흠결됨
  • 행정심판법의 적용이 명문으로 배제되고, 국세심판청구에 관한 사법절차 유사 규정도 준용되지 않음
  • 행정소송법 제18조 제2항·제3항에 열거된 예외 사유(귀책사유, 권리구제 기대가능성 희박, 이해관계 보호 필요, 자기시정 기회 부여 후)에도 무조건 이의신청·심사청구라는 이중의 행정심판을 강요하는 것은 무용한 절차를 강요하는 것임

• 결론: 이 사건 법률조항은 사법절차를 준용하지 않으면서 이중의 행정심판을 필요적으로 거치도록 하고, 행정심판제도의 취지를 살릴 수 없는 경우에도 무조건적으로 전심절차를 강요한다는 점에서 헌법 제107조 제3항 및 헌법 제27조 제3항에 위반

③ 지방세법 제81조 — 위헌선언

• 법리: 위헌선언되는 법률조항과 밀접한 관계에 있어 그 조항만으로는 법적으로 독립된 의미를 가지지 못하는 조항에 대해서는 예외적으로 위헌선언 가능
• 포섭: 제81조는 이 사건 법률조항의 필요적 행정심판전치를 전제로 하여 심사결정 통지를 받은 날부터 90일 이내 행정소송 제기를 요건으로 함. 제78조 제2항이 위헌 무효가 되면 제81조는 독립하여 존속할 의미가 없고, 문언상 심사결정 통지 없이는 소 제기 불가로 해석될 소지도 있어 법적 혼란 우려
• 결론: 제81조에 대하여도 위헌선언

최종 주문

• 지방세법 제74조 제1항에 대한 심판청구 각하
• 지방세법 제78조 제2항 및 제81조는 헌법에 위반 (재판관 전원 일치)
• 이 사건 법률조항의 위헌으로 지방세 부과처분에 대한 불복 시 곧바로 행정소송 청구 가능, 또는 임의로 행정심판을 거칠 수 있으며 행정소송 제소기간에 관하여는 행정소송법 제20조 적용

참조: 헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 2000헌바30 결정