• 항고소송에서 처분청은 당초 처분사유와 기본적 사실관계가 동일한 한도 내에서만 다른 사유를 추가·변경할 수 있음
• 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정됨
• 추가·변경된 사유가 처분 당시 이미 존재하였거나 당사자가 알고 있었다고 하여 당초 처분사유와 동일성이 있다고 할 수 없음(대법원 2009두19021 판결 등 참조)
• 이 법리는 행정심판 단계에서도 그대로 적용됨

4) 적용 및 결론

쟁점 ① 추가 처분사유 주장의 허용 여부

• 법리 — 처분사유의 추가·변경은 당초 처분사유와 기본적 사실관계가 동일한 범위 내에서만 허용되며, 이는 행정심판 단계에도 동일하게 적용됨
• 포섭
  • 당초 처분사유(심의위원회 부결 사유)는 시장정비사업계획의 적정성에 관한 것(상가활성화계획 미흡, 임차상인 보상 미흡, 사업방식의 부적절 등)임
  • 추가 처분사유는 이 사건 조항에 따른 국·공유지 면적 요건(전체 토지 면적의 1/2 이상) 미충족에 관한 것임
  • 피고가 검토 과정에서 이 사건 조항 적용 의사를 밝힌 바 없고, 심의위원회도 국·공유지 면적 요건에 관해 전혀 언급하지 않았음
  • 당초 처분사유 중 '재래시장법 적용에 무리가 있다'는 것은 사업계획이 시장정비사업의 취지와 맞지 않다는 의미이지, 국·공유지 면적 요건 미충족을 의미하는 것이 아님
  • 양자는 서로 다른 사회적 사실관계를 기초로 하므로 기본적 사실관계의 동일성이 없음
• 결론 — 피고가 행정심판에서 추가 처분사유를 주장하는 것은 허용될 수 없음. 이를 허용할 수 없다고 본 원심 판단은 정당함(상고이유 제1점 기각)

쟁점 ② 당초 처분사유에 의한 이 사건 처분의 적법 여부

• 법리 — 시·도지사는 시장정비사업추진계획 승인 시 시장기능 활성화 계획의 현실성, 입점상인 보호대책의 타당성 등을 고려하여야 하며, 심의위원회의 심사 결과에 합리성·객관성이 있으면 그에 따른 처분은 적법함
• 포섭
  • 원고의 사업추진계획은 기존 상가 건물 철거 후 주거시설(64.12%)이 판매시설(35.88%)보다 훨씬 큰 비율을 차지하는 복합건물 신축을 내용으로 함
  • 원종시장 판매시설 비율이 종전 83%에서 35.88%로 대폭 감소하고, 기존 입점상인들은 판매시설 1층에만 배치되는 등 시장기능 활성화와는 거리가 있음
  • 원고 스스로도 재래시장법상 특례(용적률·건폐율·높이 제한)를 적용받지 못하면 사업성이 없다고 밝혔는바, 이 사건 사업추진계획은 시장정비사업 본래의 취지보다는 특례 규정을 활용한 개발이익 실현에 주된 목적이 있는 것으로 볼 수 있음
  • 심의위원회는 시장정비사업 본래의 목적 부합 여부, 임차상인 배려 미흡, 사업방식의 적정성 등을 종합적으로 심의하여 부결하였으며, 이는 합리성·객관성을 결여하였다고 볼 수 없음
  • 부천시장 및 피고의 사전 긍정적 검토 의견은 심의위원회에 상정하기 전 의견일 뿐, 피고의 최종적인 입장이 아님
• 결론 — 당초 처분사유에 따른 이 사건 처분은 위법하지 않음. 원심이 이를 위법하다고 판단한 것은 재래시장법상 시장정비사업계획 승인 요건에 관한 법리를 오해한 것으로, 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송함

참조: 대법원 2014. 5. 16. 선고 2013두26118 판결