국가계약법 시행규칙 제76조 제3항(수 개의 위반행위에 대해 가장 무거운 제한기준 적용 규정, 이하 '이 사건 규칙조항')이, 행정청이 이미 한 차례 입찰참가자격 제한처분을 한 이후 그 처분 이전의 위반행위를 새로 발견하여 추가로 제재처분을 하는 경우에도 적용되는지 여부
구 계약사무규칙 및 국가계약법 시행규칙상 제한기준이 대외적 기속력 있는 법규인지, 아니면 행정청 내부 재량준칙에 불과한지 여부
이 사건 처분(2차 처분)이 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부
소송법적 쟁점
해당 없음
2) 사실관계
원고(대한전선 주식회사)는 피고(한국전력공사)가 실시한 입찰에서 두 차례 담합행위를 함
1차 위반행위: 1999. 3. 15.부터 2006. 10. 31.까지 피고가 실시한 광섬유복합가공지선 구매입찰에서 담합행위를 함
1차 처분: 피고가 2010. 2. 12. 위 1차 위반행위를 이유로 6개월(2010. 2. 16. ~ 2010. 8. 15.)의 입찰참가자격 제한처분을 함. 제한기간을 감경하지 않고 그대로 부과함
2차 위반행위: 1998. 8. 18.부터 2008. 9. 1.까지 피고가 실시한 전력선 구매입찰에서 담합행위를 함 (1차 처분 이전에 발생한 행위)
이 사건 처분(2차 처분): 피고가 2012. 11. 30. 위 2차 위반행위를 이유로 다시 6개월(2012. 12. 11. ~ 2013. 6. 10.)의 입찰참가자격 제한처분을 함
1차 위반행위와 2차 위반행위는 모두 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] 제9호 (다)목에 해당하며, 각 제한기간은 6개월로 동일함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
조문
요지
공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항·제3항
공기업·준정부기관은 2년 범위 내에서 입찰참가자격 제한 가능; 제한기준 등은 기획재정부령으로 위임
구 공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조 제2항
입찰참가자격 제한기간 등은 국가계약법 시행규칙 제76조에 따르도록 규정
국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2]
입찰참가자격 제한사유별 제재기간 세분 규정
국가계약법 시행규칙 제76조 제3항(이 사건 규칙조항)
수 개의 위반행위가 2 이상의 사유에 해당하는 경우 그 중 무거운 제한기준을 적용
판례요지
구 계약사무규칙 제15조 제2항, 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2], 제3항은 부령의 형식이나, 그 성질·내용이 행정청 내부의 재량준칙에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없음 (대법원 1990. 1. 25. 선고 89누3564 판결, 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조)
따라서 입찰참가자격 제한처분의 적법 여부는 이 규칙의 기준 적합성만으로 판단할 것이 아니라, 공공기관의 운영에 관한 법률상 관련 규정과 그 취지에 적합한지 여부로 판단하여야 함
다만 재량준칙이 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정청은 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 특별한 사정이 없는 한 이에 반하는 처분은 재량권 일탈·남용으로 위법함 (대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두28783 판결 참조)
이 사건 규칙조항은 가장 중한 위반행위에 대한 제재만으로 입법 목적을 충분히 달성할 수 있다는 취지이고, 수 개의 위반행위에 대해 한 번에 제재처분을 받을 경우와의 형평성을 고려할 때, 행정청이 처분 이후 그 처분 전의 위반행위를 새로 발견하여 추가 처분하는 경우에도 이 사건 규칙조항이 적용됨
이 사건 규칙조항은 처분 시 위반행위를 알았는지 여부를 구별하여 적용기준을 달리 정하고 있지 않음
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 이 사건 규칙조항의 적용 범위
법리: 이 사건 규칙조항은 수 개의 위반행위에 대해 가장 무거운 제한기준 하나만 적용하도록 함. 행정청이 처분 후 그 처분 전의 위반행위를 발견한 경우에도 동일하게 적용됨
포섭: 2차 위반행위는 1차 처분 이전에 발생한 행위이고, 1차 처분 당시 행정청이 이를 알았는지 불문함. 이 사건 규칙조항은 위반행위를 알았는지 여부를 구별하지 않으므로, 1차 처분과 이 사건 처분에 대해 이 사건 규칙조항이 적용됨
포섭: 1차 위반행위와 2차 위반행위는 동일한 제한기준(제9호 (다)목, 6개월)에 해당함. 이 사건 규칙조항에 따르면 가장 무거운 기준 하나만 적용되어야 하는데, 피고는 이미 1차 처분에서 감경 없이 6개월을 그대로 부과함으로써 추가로 제재할 여지가 없는 상황임. 추가적 제재를 정당화할 특별한 사정도 기록상 발견되지 않음
결론: 이 사건 처분은 내부 사무처리기준(재량준칙)에 반하는 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분임. 상고 기각
