2010두2005 수정지구공유수면매립목적변경승인처분무효

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 구 공유수면매립법 제21조의2 적용 시 준공인가 전 매립목적 변경 승인이 가능한지 여부
• 매립목적 변경 승인처분이 재량권의 일탈·남용에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 법인인 원고 수녀원이 매립목적 변경 승인처분에 대하여 무효확인을 구할 원고적격이 있는지 여부 (환경상 이익의 법인 귀속 여부)

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2) 사실관계

• 경상남도지사(피고)는 1990. 7. 18. 공유수면매립 승인처분을 함 (개정 공유수면매립법 시행 전)
• 이후 피고는 당초 택지조성 목적의 매립을 조선시설용지로 변경하는 내용의 이 사건 처분(매립목적 변경 승인처분)을 함
• 원고 재단법인 수정성모트라피스트수녀원(수도원 설치·운영 및 수도자 양성 목적 법인)은 위 처분으로 소속 수녀 등의 환경상 이익 침해, 잼 공장의 재산적 피해, 수녀원 폐쇄·이전 우려 등을 주장하며 처분 무효확인 소송 제기
• 원심(부산고등법원 2009. 11. 27. 선고 2008누5735 판결)은 원고 수녀원의 원고적격 부인 및 처분의 적법성을 인정하여 원고 패소 판결

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 공유수면매립법 제21조의2	준공인가 후 5년 이내 매립목적 변경 사용 금지 (준공인가 전 변경에 관한 제한 규정 없음)
공유수면매립법(1999. 2. 8. 개정) 제28조	준공인가 전 기간 및 준공인가일부터 20년 이내 매립목적 변경 금지
개정 공유수면매립법 부칙 제3조 제1항	이 법 시행 전 매립면허를 받은 자의 목적 변경에는 제28조 ~ 제30조 미적용, 구법 제21조의2 적용

판례요지

• 원고적격 법리: 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자도 당해 처분으로 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우 무효확인 소송 제기 자격 인정됨. 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적인 이익을 말하며, 간접적이거나 사실적·경제적인 이익은 포함되지 않음 (대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조)
• 법인의 환경상 이익: 자연인이 아닌 법인은 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 이익을 향수할 수 있는 주체가 아니므로, 법인 소속 구성원의 환경 침해를 곧바로 법인 자신의 법률상 이익 침해로 볼 수 없음
• 준공인가 전 매립목적 변경 가부: 개정 공유수면법 시행 전인 1990. 7. 18. 승인처분이 이루어진 사건에는 구 공유수면법 제21조의2가 적용됨. 구법 제21조의2는 준공인가 후 소유권 취득 시부터 5년 이내 목적 변경 금지를 규정한 것이고, 준공인가 전 매립목적 변경을 금지하는 규정이 아니므로, 준공인가 전 매립목적 변경 승인이 금지된다고 볼 수 없음
• 재량행위 해당: 매립목적 변경 승인은 원래의 승인 행정청이 매립지의 상황, 매립사업의 내용과 진행 정도, 변경되는 매립목적의 내용, 매립목적 변경의 필요성 및 효과, 매립목적 변경으로 인한 주변 환경의 변화, 공익에 미치는 영향 등 여러 사정을 참작하여 승인 여부를 결정하는 재량행위임