행정처분 무효확인소송에서 '무효확인을 구할 법률상 이익'(행정소송법 제35조)의 요건으로 이른바 '무효확인소송의 보충성'이 별도로 요구되는지 여부 (종전 판례 변경 여부)
이 사건 처분에 대한 무효확인 예비적 청구의 소의 이익 존부
실체법적 쟁점
구 하수도법 제32조 제2항(타행위자 원인자부담금)에 따라 공공하수도 공사비용을 이미 부담한 경우, 같은 조 제4항(시설·건축물 신축에 따른 원인자부담금)에 기한 원인자부담금을 중복하여 부과할 수 있는지 여부
이 사건 처분의 하자가 중대·명백하여 당연무효인지 여부
2) 사실관계
원고는 한국토지공사(이하 '한토공')로부터 수원영통지구 내 이 사건 토지를 매수하여 그 위에 이 사건 건물을 신축함
한토공은 수원영통지구 개발사업 시행 당시 타행위자로서, 수원영통지구 전체(상업·주택·학교·공공시설·공원 등 다양한 용도지역)의 1일 계획오수발생량을 기초로 체결된 피고와의 협약(이하 '이 사건 협약')에 따라 피고에게 이 사건 건물로부터 발생될 것으로 예상되는 하수량이 포함된 협약상 하수량에 대하여 하수도원인자부담금을 납부함
피고 수원시장은 이후 원고에 대하여 구 하수도법 제32조 제4항 및 이 사건 조례 제17조 제2항 제4호에 기하여 이 사건 건물 신축에 따른 하수도원인자부담금 부과처분(이 사건 처분)을 함
원고는 이 사건 처분의 취소를 주위적으로, 무효확인을 예비적으로 청구함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
조문
요지
행정소송법 제35조
무효등 확인소송은 처분등의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있음
행정소송법 제4조
무효확인소송을 항고소송의 일종으로 규정
행정소송법 제38조 제1항, 제30조
취소판결의 기속력·재처분 의무 규정을 무효확인소송에 준용
구 하수도법 제32조 제2항
타행위자에게 공공하수도 공사비용 전부 부담 의무 규정
구 하수도법 제32조 제4항
하수처리구역 안 시설·건축물 신축자에게 원인자부담금 부담 의무 규정
구 수원시 하수도사용조례 제17조
원인자부담금 부과대상·산정방법 등 세부 규정
판례요지
[무효확인소송의 보충성 불요 — 종전 판례 변경]
종래 대법원은 무효확인소송에도 민사소송상 확인의 이익과 동일한 '보충성에 관한 확인의 이익'이 요구된다고 하여, 부당이득반환청구소송 등 이행소송으로 직접 구제 가능한 경우 무효확인소송의 소의 이익을 부정하여 왔음
그러나 아래 이유로 종전 판례를 변경하여 보충성 불요 원칙을 선언함:
행정소송은 민사소송과 목적·취지·기능이 다름. 행정청의 위법한 처분에 대한 취소·변경 또는 효력 확인을 통해 국민 권리·이익 침해를 구제하고 공법상 분쟁을 적정하게 해결하는 것이 목적임
행정소송법 제4조는 무효확인소송을 항고소송의 일종으로 독립 규정하고, 행정소송법 제38조 제1항은 기속력·재처분 의무를 준용하므로 무효확인판결 자체만으로도 실효성 확보 가능
우리나라 행정소송법에는 무효확인소송의 보충성을 규정한 명문 조항 없음(일본과 달리 명시적 제한 부재)
행정에 대한 사법통제 강화, 권익구제 확대라는 행정소송의 기능에도 부합
행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우 행정소송법 제35조의 '무효확인을 구할 법률상 이익'이 인정되고, 이와 별도로 보충성이 요구되지 않음
이행소송 등 직접적인 구제수단이 있는지 여부를 따질 필요 없음
[이 사건 처분의 당연무효]
구 하수도법 제32조 제2항 및 이 사건 조례의 타행위자 부담금 규정은, 타행위로 인하여 발생될 것으로 예상되는 하수를 처리하는 데 필요한 공공하수도 설치 비용을 그 원인을 조성한 타행위자가 부담하게 하려는 취지임
타행위에 해당하는 사업의 기본 또는 실시설계보고서에 반영된 하수량은, 그 사업으로 조성된 토지에 사업계획에서 정해진 규모·용도에 따라 건축할 건축물에서 발생될 것으로 예상되는 하수량도 포함함
따라서 타행위자가 그 사업으로 인해 발생될 하수 처리에 필요한 공공하수도 공사비용을 이미 부담한 부분에 대하여는, 이와 별도로 구 하수도법 제32조 제4항 및 조례 제17조 제2항 제4호에 기한 원인자부담금을 부과할 수 없음
이를 위반한 이 사건 처분은 납부의무 없는 자에게 이행을 명한 것으로서 하자가 중대하고 객관적으로 명백하여 당연무효임
4) 적용 및 결론
쟁점① 무효확인소송의 보충성 및 소의 이익
법리 — 행정소송법 제35조의 '무효확인을 구할 법률상 이익'은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있으면 충족되며, 무효확인소송의 보충성은 별도로 요구되지 않음. 이행소송 등 직접적 구제수단의 존부를 따질 필요 없음
포섭 — 원고는 이 사건 처분의 근거 법률(구 하수도법 등)에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가지며, 부당이득반환청구소송으로 구제 가능한지 여부와 관계없이 무효확인을 구할 법률상 이익이 인정됨
결론 — 이 사건 처분에 대한 무효확인을 구하는 예비적 청구는 소의 이익이 있어 적법함
쟁점② 이 사건 처분의 적법성 및 당연무효 여부
법리 — 타행위자가 사업의 기본·실시설계보고서에 반영된 하수량(건축물로부터 발생 예상 하수량 포함)에 대하여 이미 공공하수도 공사비용을 부담한 이상, 동일 부분에 대해 구 하수도법 제32조 제4항에 의한 원인자부담금을 중복 부과할 수 없음
포섭 — 한토공이 이 사건 협약에 따라 이 사건 건물로부터 발생될 것으로 예상되는 하수량을 포함한 하수량에 대한 하수도원인자부담금을 이미 납부하였으므로, 이 사건 건물 신축과 관련한 구 하수도법 제32조 제4항 소정의 부과사유는 소멸함. 원고는 이 사건 처분에 의한 원인자부담금 납부의무를 지지 않음
결론 — 이 사건 처분은 납부의무 없는 원고에게 이행을 명한 것으로서 하자가 중대하고 객관적으로 명백하여 당연무효. 원심 판단 정당. 상고 기각
행정소송의 특수성: 1984년 행정소송법 전문 개정으로 무효확인소송이 독립된 항고소송으로 자리 잡았고, 소의 이익 문제는 소송제도의 입법정책적 결정 사항임. 민사소송상 확인의 이익 이론을 그대로 적용할 수 없음
무효확인판결의 실효성: 항고소송은 처분의 효력에 관한 공적 선언을 통한 위법상태 제거가 본질적 기능. 행정소송법상 기속력·재처분 의무 규정에 의해 무효확인판결 자체로 실효성 확보 가능. 집행이 종료된 경우에도 행정청이 무효 확정판결에 승복하여 임의로 원상회복할 것이 기대되고 법적 강제도 가능
외국 입법례: 독일은 명문으로 보충성 부정, 일본은 명문으로 보충성 인정하나 이로 인한 불합리를 줄이기 위한 완화 해석이 일본 최고재판소에 점차 수용되는 추세. 우리나라는 명시적 제한 규정이 없으므로 보충성 불요 해석이 세계적 추세에도 부합함
남소 가능성 및 권익구제: 행정처분 무효가 흔히 있는 현상이 아니어서 남소 가능성이 크지 않고, 당사자에게 소송 형태 선택권을 부여하여 무효확인소송과 부당이득반환청구소송의 병존을 인정하는 것이 국민 권익구제 강화에 부합함
결론: 무효인 행정처분의 집행이 종료되었다는 이유만으로 무효확인소송을 부적법으로 처리함으로써 당사자에게 불편을 가져오고 불합리한 결과를 초래하는 해석론을 택할 필요 없음
