결정요지 (법정의견 — 각하)

(1) 권한쟁의심판청구의 적법요건

헌법재판소법 제61조 제1항·제2항에 따라 이 사건 심판청구가 적법하려면 실제로 청구인들에게 권한침해가 발생하였거나 적어도 권한 침해의 현저한 위험이 인정되어야 함.

(2) 개정 지방자치법 제4조 제3항의 해석

• 구 지방자치법 제4조 제1항에서는 공유수면 매립지의 경계가 문제된 경우 '종전'이 무엇인지 살펴본 후 공유수면 해상경계선을 기준으로 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하여 옴
• 개정 지방자치법은 제4조 제1항을 유지하면서도 제3항을 개정하여 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체는 '제1항에도 불구하고' 행정안전부장관이 결정하도록 정함
• 제4조 제4항에서 결정 신청을 의무로 규정하고, 부칙 제2조 제1항에서 개정 전 준공검사를 받은 매립지도 법 시행 후 지적공부 등록 전에 반드시 신청 및 결정 절차를 거치도록 함
• 이를 종합하면, 개정 지방자치법 제4조 제3항은 매립지의 관할에 대하여는 같은 조 제1항이 처음부터 배제되고, 행정안전부장관의 결정에 의하여 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다는 의미로 해석함이 타당함

(3) 공유수면과 매립지의 성질상 차이

• 공유수면 상의 해상경계선은 연안 어장 등을 중심으로 인근 지방자치단체 간의 공평하고 합리적인 어업활동을 규율하기 위한 목적으로 이용된 것인데, 공유수면 및 이에 접한 다른 공유수면까지 매립된 경우 해상경계선은 목적상·기능상 한계로 매립지의 행정관할구역 획정 기준으로 적합하지 않게 됨
• 매립의 주체·목적, 비용부담관계, 매립지의 이용 상황, 인접지와의 연결관계, 행정관할의 효율성 등을 고려할 여지를 막아버리는 것은 매립 목적 달성을 어렵게 하거나 토지이용의 비효율을 초래할 수 있음
• 공유수면이 매립됨으로써 상실되는 어업권 등은 보상 등을 통해 보전되었으므로, 공유수면의 관할권을 가지고 있던 지방자치단체든 그 외의 경쟁 지방자치단체든 새로 생긴 매립지에 대하여는 중립적이고 동등한 지위에 있음
• 공유수면의 이용과 매립지의 이용은 구체적인 내용에 있어서 상당히 다르므로, 공유수면의 경계를 그대로 매립지의 '종전' 경계로 인정하기는 어려움
• 헌법재판소 역시 2015. 7. 30. 2010헌라2 결정에서 국가기본도상의 해상경계선을 공유수면의 불문법상 해상경계선으로 인정해 온 기존 법리를 변경하고, 2019. 4. 11. 2015헌라2 결정에서 공유수면의 해상경계선을 매립지의 관할경계선으로 인정해 온 기존 법리를 변경하여, 여러 가지 요소를 종합하여 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 매립지의 경계를 획정하여야 한다고 봄

(4) 결론

신생 매립지는 개정 지방자치법 제4조 제3항에 따라 제1항이 처음부터 배제되어 종전의 관할구역과의 연관성이 단절되고, 행정안전부장관의 결정이 확정됨으로써 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않음. 따라서 이 사건 매립지의 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌을 뿐인 청구인들이 그 후 새로이 형성된 이 사건 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기 어려움.

4) 적용 및 결론

청구인들의 자치권한 침해 여부 (법정의견)

• 법리: 개정 지방자치법 제4조 제3항은 매립지에 관하여 같은 조 제1항의 적용을 처음부터 배제하고, 행정안전부장관의 결정으로 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않음
• 포섭: 이 사건 매립지는 개정 지방자치법 시행 전 준공되었으나, 부칙 제2조 제1항에 따라 개정 후 지적공부 등록 전에 반드시 신청 및 결정 절차를 거쳐야 함. 청구인들은 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌을 뿐이고, 공유수면과 매립지 사이의 성질상 차이 등에 비추어 공유수면에 대한 관할권이 신생 매립지에 대한 자치권한으로 당연히 이어진다고 볼 수 없음. 행정안전부장관의 결정 확정 전까지 이 사건 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않으므로, 청구인들이 이 사건 매립지에 대하여 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없음
• 결론: 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 없어, 모든 심판청구 부적법

피청구인 국토교통부장관의 이 사건 변경등록에 관하여

• 법리: 국가사무의 집행으로 인하여 지방자치단체의 권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 볼 수 없음
• 포섭: 토지대장 등 지적공부에의 등록은 국토교통부장관이 해야 하는 국가사무임(공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제64조 제1항). 이 사건 변경등록으로 인하여 지방자치단체인 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기 어려움
• 결론: 이 부분 심판청구 부적법

최종 결론(주문)

이 사건 심판청구를 모두 각하함.

5) 반대의견

재판관 이선애, 이영진의 반대의견 — 이 사건 심판청구 모두 적법, 본안판단 필요

(가) 개정 지방자치법 제4조의 취지에 대한 반론

• 개정 지방자치법 제4조의 최종 개정취지는 '매립지 등 지적 등록 과정에서 자치단체 간 분쟁이 자주 발생함에 따라 이를 예방할 수 있는 제도적 장치 마련'에 불과함
• 개정 지방자치법 제4조는 공유수면 매립지 등의 소속 지방자치단체를 결정하는 절차만을 규정하고 있고, 관할구역 경계확정의 실체법적 결정기준 내지 원칙은 따로 마련하지 않음
• 입법과정에서 '구체적 고려사항, 객관적 판단기준 제시 필요'라는 의견이 있었으나 최종입법에 반영되지 않음. 따라서 개정 지방자치법 제4조 제3항이 관할구역 경계확정의 실체법적 기준인 제4조 제1항(종전 기준)을 처음부터 배제하고 행정안전부장관의 결정에 의한 관할권 창설을 규정한 취지를 포함한다고 볼 수 없음

(나) 개정 지방자치법 제4조 제3항의 해석에 대한 반론

• 개정 지방자치법 제4조 제3항은 공유수면 관할 경계상 매립지의 소속 지방자치단체를 결정하는 것이 경계변경에 해당함에도 그 형식을 대통령령이 아닌 행정안전부장관의 결정으로 하도록 한 예외를 정한 것에 불과함
• 관할구역 경계확정의 실체법적 기준인 제4조 제1항(지방자치단체의 구역은 종전과 같이 한다)이 공유수면 매립지에도 원칙적으로 적용됨을 전제하고 있다고 해석해야 함
• 법정의견과 같이 해석하면 법령에서 미리 정한 실체법적 기준이나 원칙에 의하지 않고 자의적으로 지방자치단체의 관할권을 창설하는 것을 용인하게 되어, 지방자치제도의 본질적 부분인 자치단체의 보장·자치기능의 보장·자치사무의 보장의 장소적 범위를 행정청이 자의적으로 결정할 수 있도록 하는 것이어서 헌법 제117조 제1항이 보장하는 지방자치단체의 지방자치권의 본질적인 내용을 침해하는 결과에 이름

(다) 공유수면 매립지에 대한 자치권이 행정안전부장관의 결정으로 비로소 창설된다는 입장에 대한 반론

• 공유수면 매립이라는 사실적 행위로 인해 특정 공간에 이미 존재했던 지방자치단체의 자치권이 당연히 소멸한다고 볼 근거가 없음
• 공유수면 매립 시작부터 행정안전부장관의 결정 전까지 장기간에 걸쳐 자치권이 소멸한 진공상태의 공간을 인정하는 것은 헌법재판소가 '지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것은 상정할 수 없다'(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2; 헌재 2019. 4. 11. 2015헌라2)고 본 선례에 상충됨
• 오히려 공유수면 매립지에 대한 기존 관할구역 경계선이, 새로 조성된 매립지의 목적·기능을 고려한 경계선으로 구체화되어 확인되기를 기다리는 상태로 존재하고 있다고 보아야 함

(라) 적법요건 판단에 대한 반론

• 권한쟁의심판은 권한의 유무 또는 범위에 관한 다툼이 있을 때 청구 가능하고, 적법요건 단계에서는 계쟁지역에 대한 자치권한이 어느 일방에 부여될 수 있는 가능성이 존재하기만 하면 충분함(헌재 2010. 6. 24. 2005헌라9 참조)
• 청구인들은 매립 전 공유수면에 관하여 자치권한을 가지고 있었던 지방자치단체들로서 이 사건 매립지의 전부 또는 일부에 대하여 자치권을 보유한 지방자치단체로 확인받기를 기대하는 중대한 이해를 가진 당사자임. 이 사건 매립지에 대하여 자치권한을 가질 수 있는 가능성은 충분히 인정됨
• 법정의견은 적법요건 단계에서 본안에서 할 판단을 선취하고 있어 헌법재판소 선례와 상충됨
• 피청구인 평택시의 장래처분에 대한 심판청구 역시 청구인들의 자치권한이 침해될 현저한 위험성이 있어 적법함
• 피청구인 국토교통부장관의 이 사건 변경등록은 토지대장상의 행정구역 기재가 관할권한을 대외적으로 공시하고 사실상 추정케 하는 중요한 기능을 수행하므로, 잘못된 외관 형성은 청구인들의 관할권한 행사에 중대한 장애가 되어 현재의 침해를 구성함. 이 부분 심판청구도 적법함

(마) 헌법재판소의 권한쟁의심판 관할권과 지방자치법 제4조 제8항 소송의 관계

• 헌법 제111조 제1항 제4호는 헌법재판소에 권한쟁의심판의 원칙적 관할권을 부여한 것이고, 입법자는 권한쟁의심판제도의 본질을 형해화시키지 않는 범위에서만 다른 기관의 관할로 정할 수 있음
• 지방자치법 제4조 제8항의 소송은 특수한 유형의 항고소송으로서 행정안전부장관 결정의 위법 여부에 따라 취소 여부만 판단할 수 있음. 이에 반하여 권한쟁의심판은 매립지에 대한 지방자치단체의 관할권의 존부 및 범위를 포괄적으로 판단할 수 있어 소송물이 다름
• 기속력에서도 대법원 판결은 당사자인 행정청과 관계 행정청에 대한 기속력이 인정되는 반면(행정소송법 제30조 제1항), 헌법재판소 권한쟁의심판 결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속함(헌법재판소법 제67조 제1항)
• 지방자치법 제4조 제8항은 명문의 규정 없이 헌법재판소의 권한쟁의심판 관할권을 배제하는 것으로 볼 수 없음
• 관할권 중첩으로 인한 문제는 입법적으로 해결되어야 하고, 현행 규범체계 하에서는 헌법재판소 결정과 법원 판결의 기속력에 의하여 해결하여야 함

(바) 소결

이 사건 심판청구는 모두 적법하고, 개정 지방자치법 제4조 제8항에 의하여 헌법재판소의 권한쟁의심판권이 배제된다고 볼 수 없으므로 본안판단으로 나아가야 함.

재판관 이종석의 별개의견 — 부적법하지만 이유가 다름

(가) 심판대상 ①②③에 관하여 (청구인 자치권한 침해의 현저한 위험 인정)

• 권한쟁의심판청구의 적법요건 단계에서는 청구인의 권한이 구체적으로 관련되어 침해가능성이 존재할 경우 충족됨. 공유수면 매립지의 관할과 관련한 경우, 해당 매립지가 어느 편 관할구역에 속하는지는 본안판단 단계에서 확정될 것이므로 적법요건 단계에서는 자치권한이 어느 일방에 부여될 수 있는 가능성이 존재하기만 하면 충분함(헌재 2010. 6. 24. 2005헌라9등 참조)
• 청구인들은 매립 전 공유수면의 일정 부분에 대하여 자치권한을 가지고 있었으므로, 매립 후 관할 획정으로 이 사건 매립지에 대한 자치권한을 얻지 못할 경우 자치권한이 미치는 공간적 범위가 축소될 가능성이 있음. 따라서 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험 발생
• 심판대상 ①②③으로 인해 청구인들의 자치권한이 침해되었거나 침해될 현저한 위험이 존재함

(나) 헌법 제111조 제1항 제4호의 의미 및 지방자치법 제4조 제8항의 해석

• 권한쟁의심판의 내용이 확정되지 않고 개방적으로 규정된 점을 고려하면, 헌법 제111조 제1항 제4호는 헌법재판소에 권한쟁의심판에 관한 배타적 관할이 아닌 원칙적 관할권을 부여한 것으로 해석함이 타당. 입법자는 예외적으로 권한쟁의심판의 일부를 다른 기관의 관할로 정할 수 있음
• 개정 지방자치법 제4조 제8항의 소송과 헌법재판소의 권한쟁의심판은 공유수면 매립지의 경계를 획정하는 것을 목적으로 하고 실질적인 판단 내용이 동일함. 두 소송이 병존한다고 해석하면 최고 헌법기관들이 동일한 사건에서 서로 다른 판단을 하여 혼란을 야기할 우려가 있음
• 지방자치법 제4조 제8항은 공유수면 매립지 경계획정에 관한 종래 헌법재판소의 권한쟁의심판 관할권을 배제하고 대법원에 판단권한을 부여한 것으로 해석함이 타당함

(다) 지방자치법 제4조 제8항의 위헌 여부

• 특정 공유수면 매립지를 어느 지방자치단체에 속하게 할 것인가의 문제는 다양한 사실에 관한 평가와 판단이 주된 쟁점이므로 반드시 헌법재판소가 관여해야 할 권한쟁의 분쟁이라고 보기 어려움
• 입법자가 이러한 분쟁의 특성을 고려하여 대법원에 공유수면 매립지 경계획정에 관한 관할권을 부여하였다 하더라도 헌법 제111조 제1항 제4호에 반하는 것이 아님. 지방자치법 제4조 제8항은 헌법에 위반되지 않음

(라) 심판대상 ④에 관하여

• 토지대장 등 지적공부에의 등록은 국가사무이므로(공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제64조 제1항), 이 사건 변경등록으로 인하여 지방자치단체인 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기 어려워 이 부분 심판청구도 부적법함

(마) 소결

심판대상 ①②③에 대한 심판청구는 헌법재판소가 관장하는 권한쟁의심판에 속하지 않는 심판청구로서 부적법하고, 심판대상 ④에 대한 심판청구는 국가사무에 관한 것으로 부적법함. 결론에서 각하라는 점은 법정의견과 같으나 그 이유를 달리함.

참조: 헌법재판소 2020. 7. 16. 선고 2015헌라3 결정