행정자치부장관(주무부장관)이 시·군 및 자치구 의회의 조례안 재의결에 대하여 지방자치법 제172조 제4항·제6항에 따라 직접 제소하거나 제소를 지시할 권한이 있는지 여부 (원고적격·소의 적법성)
실체법적 쟁점
지방자치법 제172조 제4항·제6항의 '주무부장관이나 시·도지사'의 의미 — 시·군·자치구 의회의 재의결에 대한 제소 등 권한이 주무부장관에게도 귀속되는지, 아니면 시·도지사에게만 귀속되는지 여부
2) 사실관계
피고(강화군의회)는 2013. 12. 20. 「강화군 도서 주민 정주생활지원금 지원 조례안」을 의결하여 강화군수에게 이송함
강화군수는 인천광역시장의 재의요구 지시에 따라 피고에게 재의를 요구하였고, 피고는 2014. 2. 10. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함
원고(행정자치부장관)는 2014. 3. 7. 강화군수에게 재의결된 조례안에 대한 제소를 지시하였으나 강화군수가 이에 응하지 아니함
원고는 2014. 3. 21. 이 사건 소를 직접 제기함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
조문
요지
지방자치법 제172조 제1항
지방의회 의결이 법령 위반 또는 공익 현저 침해 시 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군·자치구에 대하여는 시·도지사가 해당 지방자치단체장에게 재의를 요구하게 할 수 있음
지방자치법 제172조 제4항·제6항
재의요구에도 불구하고 지방의회가 전과 같이 재의결한 경우 법령 위반 판단 시 해당 지방자치단체장에게 제소 지시 또는 직접 제소 가능
지방자치법 제163조 제1항, 제167조 제1항
주무부장관과 시·도지사 지도·감독 권한 중복 시 1차로 시·도지사, 2차로 행정자치부장관 또는 주무부장관의 지도·감독을 받음을 명시
헌법 제107조 제2항
명령·규칙·처분의 헌법·법률 위반 여부에 관한 대법원의 최종 심사권 규정 — 구체적 규범통제 원칙
지방자치법 제22조
조례제정권은 법령의 범위 안에서만 행사 가능
판례요지
다수의견: 지방자치법 제172조 제4항·제6항에서 재의결에 대하여 제소 등 권한을 행사할 수 있는 '주무부장관이나 시·도지사'는 시·도에 대하여는 주무부장관을, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사를 각각 의미함
근거:
재의결에 대한 제소 등 권한은 해당 의결에 관하여 지방자치단체장을 상대로 재의요구를 지시할 권한이 있는 기관에게만 귀속된다고 봄이 지방자치법 제172조의 체계에 부합함
만약 주무부장관에게 시·군·자치구 의회의 재의결에 대한 제소 등 권한도 있다고 보면 주무부장관과 시·도지사의 제소 권한이 중복되는데, 지방자치법은 그 상호관계를 규율하는 규정을 두고 있지 아니함. 이는 지방자치법 제163조 제1항·제167조 제1항이 지도·감독 권한 중복 시 1차·2차 순위를 명시한 입법태도와 명백히 다름
지방자치법은 1949년 제정 이래 장관이 시·군·자치구 의회 재의결에 대해 직접 통제·감독 권한을 행사하는 규정을 두고 있지 아니하였고, 1994. 3. 16. 개정 시 관련 규정이 신설되었으나 개정이유에 권한 확대에 관한 언급이 없어 통제 권한이 시·군·자치구까지 확장되었다고 보기 어려움
지방자치법 제16조 제3항 ~ 제7항, 제170조 제2항, 제172조 제7항 등 관련 규정의 체계에 비추어 각 조항은 주무부장관은 시·도에 대하여, 시·도지사는 시·군·자치구에 대하여 각각 권한을 가지는 것을 전제로 함
헌법 제107조 제2항에 따라 위법한 조례는 사후적으로도 법원의 심사 대상이 될 수 있으므로 주무부장관의 직접 제소 방식에 의한 사전 통제의 필요성이 크다고 보기 어려움
4) 적용 및 결론
원고의 제소권한 존부
법리: 지방자치법 제172조 제4항·제6항의 제소 등 권한은 해당 지방의회 의결에 관하여 재의요구를 지시할 권한이 있는 기관에 귀속되고, 시·군·자치구에 대하여는 시·도지사가 이에 해당함
포섭: 이 사건 피고는 강화군의회(시·군 및 자치구에 해당)이고, 이 사건 조례안 재의결에 대하여 강화군수에게 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있는 권한은 인천광역시장(시·도지사)에게 있음. 원고(행정자치부장관)는 시·도에 대한 제소 등 권한을 가질 뿐, 시·군·자치구 의회의 재의결에 대하여는 제소 지시 또는 직접 제소를 할 법률상 근거가 없음
결론: 이 사건 소는 법률상 근거가 없는 소로서 부적법하므로 각하함
5) 소수의견
대법관 김창석, 대법관 권순일의 반대의견
요지: 주무부장관은 해당 지방자치단체가 시·도이든 시·군·자치구이든 관계없이 조례안 재의결에 대한 제소권을 가짐. 이 사건 소는 적법하므로 본안 판단을 하여야 함
근거:
지방자치법 제172조 제4항의 문언상 제소권자를 '주무부장관 또는 시·도지사'로 병렬적으로 규정하고 있어 주무부장관에게도 시·군·자치구 의회 재의결에 대한 제소권이 있다고 보는 것이 문언에 충실한 해석임
이 사건 법률조항의 취지는 국가가 지방자치행정의 합법성을 감독하고 국가법질서의 통일성을 유지하는 데 있으므로 주무부장관의 제소권을 부정할 이유가 없음
다수의견처럼 시·군·자치구에 대하여는 시·도지사에게만 제소권이 있다고 해석하면, 시·도지사가 제소하지 아니할 경우 주무부장관은 위법한 상태를 용인할 수밖에 없고, 동일한 내용의 조례가 시·도지사의 제소 여부에 따라 효력을 달리하는 불균형이 발생할 우려가 있음
이 사건과 같이 지방자치단체의 개인 등에 대한 기부·보조가 문제되는 경우(지방재정법 제17조 제1항 관련)에는 수혜 주민이 스스로 그 조례의 효력을 다투어 제소하는 예를 상정하기 어렵고, 당해 시·군·자치구 주민 이외 사람은 법률상 이익을 인정받기도 어려워 사후적·구체적 규범통제가 위법성 시정을 위한 적절한 수단이 되지 못할 수 있음
위법한 조례가 일단 시행되면 그 효력 여부가 법원의 심사대상이 될 가능성이 크지 아니하므로, 이 사건 법률조항의 제소권 범위를 축소 해석할 것이 아님
이 사건 법률조항은 위법한 조례의 사전 시정을 위한 제도적 장치로서 지방자치제도의 본질적 내용을 침해하지 아니함(헌법재판소 2009. 7. 30. 선고 2007헌바75 전원재판부 결정 참조)
